Hovedside/ / 1 Bakgrunn og leseveiledning

1 Bakgrunn og leseveiledning

1.1 Bokens formål

Hvert år blir 9.000-13.000 mennesker drept eller skadet i trafikkulykker i Norge som politiet får kjennskap til (Statistisk sentralbyrå, 2008). Det virkelige antall skadde personer er langt høyere. Anslag som bygger på registrering av skader ved sykehus og legevakter tyder på at omlag 35.000-37.000 mennesker årlig blir skadet i rapporteringspliktige trafikkulykker (Borger m.fl.,1995). Antallet drepte ved trafikk­ulykker har de siste årene ligget mellom ca 220 og ca 170 per år.

Trafikkulykker er ett av våre store folkehelseproblemer. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved trafikkulykker er i størrelses­orden 25-30 milliarder kroner per år (Veisten og Nossum, 2007). Det er farlig å være trafikant, til dels mye farligere enn de fleste andre aktiviteter folk flest utfører til daglig (Elvik, 2005A). De fleste mener derfor at farene i trafikken bør reduseres. Dette har også myndighetene uttalt en rekke ganger, senest i stortingsmeldingen om Nasjonal Transportplan for perioden 2006-2015, hvor det heter:

"Regjeringen vil videreføre innsatsen for økt sikkerhet på tvers av transportsektorene og følge opp nullvisjonen for trafikksikkerhet..." (Samferdselsdepartementet, stortingsmelding nr. 24 (2003-2004), Nasjonal Transportplan 2006-2015, s 74)

For å kunne redusere antall trafikkulykker og de skader disse ulykkene medfører, trengs kunnskap om hvilke tiltak som bedrer trafikksikkerheten.

Formålet med denne boken er å gi en samlet og systematisk oversikt over kunnskap om virkningene av ulike trafikksikkerhetstiltak. I tillegg til å beskrive hvordan tiltakene virker på antall ulykker eller skaders alvorlighetsgrad, beskriver boken hvordan tiltakene virker på framkommelighet og miljøforhold. Dessuten gis det opplysninger om kostnader og nytte-kostnadsforhold ved tiltakene.

Boken henvender seg først og fremst til dem som gjennom sitt yrke arbeider for å bedre trafikksikkerheten. Den er likevel ikke skrevet først og fremst for eks­perter. Meningen er at alle som ønsker å vite noe om trafikksikkerhetstiltak og som selv ikke er eksperter på skal ha nytte av boken.

Trafikksikkerhetshåndboken bygger på forskning og undersøkelser om virk­ninger av trafikksikkerhetstiltak utført over hele verden. Boken sammenstiller resultatene av disse undersøkelsene og gir, så langt det er mulig, tallmessige opplysninger om virkninger på ulykker og skader av de tiltak den beskriver. Kvaliteten på disse opplysningene varierer en god del mellom ulike tiltak. Det er ikke alle tiltak man har like gode kunnskaper om virkningene av. Boken gir opp­lysninger om usikkerheten i den kunnskap som finnes om virkninger av trafikk­sikkerhetstiltak.

Usikre kunnskaper må likevel ikke hindre at man utnytter den kunnskapen som finnes på best mulig måte. Vi vet ikke alt det vi kunne ønske å vite om virkninger av trafikksikkerhetstiltak, men vi vet likevel mye. Det er drevet mye forskning, både i Norge og internasjonalt, for å finne ut hvordan ulike trafikksikkerhetstiltak virker. Store administrative og praktiske erfaringer er også samlet. Men disse kunnskapene er ikke alltid lett tilgjengelige for dem som trenger dem. Mange forskningsresultater er spredt i et stort antall rapporter og finnes til dels bare i fagtidsskrifter og andre spesialpublikasjoner som ikke alltid når fram til dem som trenger kunnskapene. Denne boken kan forhåpentligvis gjøre kunnskapene lettere tilgjengelige og dermed føre til at de utnyttes bedre.

1.2 Spørsmål boken besvarer

I Trafikksikkerhetshåndboken kan man finne svar på blant annet disse spørs­målene:

  • Hvilke tiltak kan brukes for å redusere trafikkulykkene og/eller skadegraden ved disse ulykkene?
  • Hvilke ulykkesproblemer og skadetyper virker ulike tiltak på?
  • Hvilke virkninger på ulykker og skader har de enkelte tiltak ifølge norsk og utenlandsk forskning?
  • Hvilke virkninger har tiltakene på framkommelighet og miljøforhold?
  • Hvor mye brukes ulike trafikksikkerhetstiltak i Norge i dag? Hvor mye koster tiltakene?
  • Er det mulig å gjøre nytte-kostnadsvurderinger av de enkelte tiltak? Hvilke tiltak gir størst gevinster for trafikksikkerheten sett i forhold til kostnadene ved tiltakene? Hvilke tiltak gir størst totale gevinster for trafikksikkerhet, framkommelighet og miljøforhold sett i forhold til kostnadene?
  • Hvem har ansvaret for å ta i bruk ulike trafikksikkerhetstiltak i Norge? Hvordan er det formelle ansvaret for tiltakene fordelt mellom offentlige organer?
  • Hvordan er saksgangen når tiltaket skal innføres i Norge?

Ikke alle disse spørsmålene er like enkle å besvare. Det kan ikke alltid gis noe presist eller entydig svar. Eksempelvis kan et tiltaks virkning på ulykkene variere fra sted til sted, avhengig av blant annet tiltakets utforming, antall ulykker på stedet, hvilke andre tiltak som er gjennomført, osv. Blant annet derfor kan ulike undersøkelser om det samme tiltaket komme til forskjellige resultater. I denne boken forsøker vi å gi de mest representative svar på spørsmålene ovenfor, så godt det kan gjøres på grunnlag av norsk og utenlandsk forskning og andre erfaringer.

1.3 Bokens oppbygging

Innholdet er ordnet i tre deler: Generell del (del I), tiltak og konkrete virkemidler (del II) og referanse- og oppslagsdel (del III). Hver del kan leses for seg. Kapitlene i hver del er også ment å kunne leses selvstendig.

Del 1 beskriver bokens formål og oppbygging, hvordan boken er blitt til, ulykker og risiko i vegtrafikken, et faglig grunnsyn, teorier og metoder i trafikksikkerhetsforskningen og anvendelse av boken.

I del 2 beskrives konkrete virkemidler og tiltak for å bedre trafikksikkerheten. De ti kapitlene er delt i underkapitler. Første underkapittel er alltid en oversikt over de tiltak kapitlet omtaler. Hvert av de øvrige underkapitler beskriver et trafikksikkerhetstiltak. Disse kapitlene kan leses hver for seg. De ti kapitlene i del 3 beskriver til sammen 142  trafikk­sikker­hets­tiltak på følgende områder:

  1. Vegutforming og vegutstyr
  2. Drift og vedlikehold av veger
  3. Trafikkregulering
  4. Kjøretøyteknikk og personlig verneutstyr
  5. Kjøretøykontroll og verkstedgodkjenning
  6. Krav til førere, føreropplæring og yrkeskjøring
  7. Trafikantopplæring og informasjon
  8. Kontroll og sanksjoner
  9. Førstehjelp og medisinsk behandling
  10. Overordnede virkemidler

 Del 3 inneholder forklaring av ord, symboler og forkortelser som brukes i boken.

Hvert av kapitlene som beskriver et trafikksikkerhetstiltak i del 2 av boken er skrevet etter en felles disposisjon. Dette er gjort for å øke oversikten og gjøre det lett å sammenlikne tiltakene. Tiltaks­kapitlene er inndelt i faste avsnitt som beskrives kort nedenfor.

Problem og formål. I dette avsnittet beskrives det trafikksikkerhetsproblem til­taket er ment å løse eller redusere. Et problem kan f.eks. være et høyt ulykkestall, høy ulykkesrisiko eller alvorlige skader. Eksempelvis er fotgjengere og syklister oftere utsatt for trafikkulykker med personskade regnet per kilometer de tilbake­legger i trafikken enn bilister. De blir ofte også mer alvorlig skadet enn bilister. Så langt det er mulig, er beskrivelsen av de trafikksikkerhetsproblemer hvert tiltak skal virke på dokumentert i form av ulykkestall eller risikotall. Men ikke alle trafikksikkerhetsproblemer kan framstilles tallmessig på en fullt ut tilfredsstillende måte. Problemene kan ha sider det er vanskelig å måle med tall. Det gjelder for eksempel problemer som utrygghet og angst som reduserer livsutfoldelsen.

Mange trafikksikkerhetstiltak er rettet mot lokale problemer, det vil si ulykkes­problemer som kan avgrenses forholdsvis klart i tid og rom. Men dette gjelder ikke alle tiltak. Noen tiltak er rettet mot mer generelle problemer. Det gjelder blant annet informasjons- og opplæringstiltak. Det er vanskelig å avgrense nøyaktig hvilken ulykkesmengde disse tiltakene skal påvirke. Alle de konkrete trafikksikkerhetstiltakene som omtales i del 3 av boken har bedring av trafikksikkerheten som hovedmål eller som ett av sine hovedmål. For noen av tiltakene kan andre formål være minst like viktige som bedring av trafikk­sikkerheten. Det gjelder blant annet en del vegutbedringer, hvor bedring av framkommelighet og miljøforhold er viktige mål.

Beskrivelse av tiltaket. Dette avsnittet gir opplysninger om hvordan tiltaket er utformet, om hva tiltaket går ut på og om hvor mye tiltaket brukes i Norge i dag. Detaljerte tekniske beskrivelser gis vanligvis ikke.

Virkning på ulykkene. Et viktig avsnitt i hvert tiltakskapittel handler om hvilke virkninger på ulykkene, eventuelt på skadegraden i ulykker, forskning har påvist av tiltaket. De påviste virkninger er oppgitt som prosentvis endring av ulykkene eller av personskadene. I noen tilfeller beskrives virkningen av et tiltak i form av en funksjon, som for eksempel viser hvor mye ulykkene endres ved ulikt omfang av tiltaket. For tiltak hvor det ikke foreligger undersøkelser som har tallfestet endringer i ulykkes- eller skadetall, er virkningen omtalt på annen måte.

Mange av tallene for endringer i ulykkestall som legges fram, er usikre. De viktigste kildene til slik usikkerhet er nevnt for hvert tiltak. I kapitlene 3 og 5 av den generelle delen i Trafikksikkerhetshåndboken drøftes det nærmere hvilke kilder til usikkerhet som finnes og hvordan disse bør vurderes.

Virkning på framkommelighet. I tillegg til virkningen på ulykker og skader, har mange trafikksikkerhetstiltak også virkninger for mobilitet og framkommelighet. Med mobilitet menes hvilke reisemuligheter som finnes. Framkommelighet er tiden det tar å komme fra A til B. Framkommeligheten kan bedres blant annet ved å forkorte vegen eller ved å øke farten. Bedre framkommelighet er et viktig mål for mange tiltak.

Virkninger på miljøforhold. Miljøproblemer knyttet til vegtrafikk har fått økt oppmerksomhet de siste årene. Særlig gjelder dette forurensningsproblemene. Det vil sannsynligvis bli lagt mer vekt på ulike tiltaks virkninger på miljøforholdene. Slike virkninger omfatter støy og forurensning i vid forstand. Store landskaps­inngrep og endringer i arealbruk må også regnes som viktige miljøvirkninger. En del trafikksikkerhetstiltak kan ha virkninger for miljøforholdene. Disse virkningene blir omtalt, fordi de bør inngå i en samfunnsmessig vurdering av hvor ønskelige tiltakene er. Omtalen bygger, så langt som mulig, på Tiltakskatalogen for transport, miljø og klima (tidligere kjent som Miljøhåndboken).

Også sosiale forhold kan bli påvirket av trafikksikkerhetstiltak. Eksempel­vis kan kontakten mellom naboer bli påvirket ved at det anlegges en stor veg som danner en barriere mellom dem. Forhold som angår opplevd trygghet i trafikken og arbeidsmiljø for yrkesførere kan også oppfattes som miljøforhold i vid forstand.

Kostnader. For hvert tiltak gis opplysninger om hva tiltaket koster. Opplysning­ene er dels hentet fra offentlige budsjett og regnskap, dels fra forskningsrapporter og dels fra produsenter eller forhandlere av sikkerhetsutstyr. Gode kostnadstall er ikke alltid lette å finne. Offentlige budsjett er stort sett ikke satt opp slik at utgiftene til bestemte trafikksikkerhetstiltak kan leses direkte ut av dem. Som regel kan bare utgiftene til en gruppe av tiltak finnes i offentlige budsjett og regnskap.

Produksjonskostnadene til bildeler som er standardutstyr, f.eks. bilbelter, er vanligvis heller ikke særlig godt kjent. I stedet oppgis utsalgspriser for slikt utstyr, i den grad det selges av bilutstyrsforretninger. Disse utsalgsprisene kan være betydelig høyere enn produksjonskostnadene, men gir forhåpentligvis likevel et inntrykk av hvilken størrelsesorden kostnadene til utstyret ligger i.

Nytte-kostnadsvurderinger. Såvel virkninger på ulykkene som virkningene på framkommelighet og miljøforhold og kostnadene til å gjennomføre tiltakene varierer mye fra tiltak til tiltak. Tiltakene gir ikke like stor nytte i forhold til kostnadene.

I avsnittet om nytte-kostnadsvurderinger drøftes det hvor godt grunnlaget for slike vurderinger er for de enkelte tiltak. For tiltak hvor virkningene ikke er godt nok dokumentert, kan det ikke gjøres formaliserte nytte-kostnadsvurderinger. For andre tiltak er det i noen grad mulig å gjøre slike vurderinger.

Både ulykkeskostnader, tidskostnader og miljøkostnader kan endre seg kraftig over tid og eldre nyttekostnadsanalyser er derfor ikke nødvendigvis representative for dagens kostnader og økonomiske verdsettinger av tiltak og virkninger av tiltak. Resultater av utenlandske nyttekostnadsanalyser er også vanskelige å overføre til norske forhold. I mange kapitler er det derfor laget regneeksempler som er ment å være representative for nytte og kostnader ved tiltakene slik de brukes i Norge i dag. Nyttekostnadsanalyser drøftes nærmere i kapittel 6 i den generelle delen av Trafikksikkerhetshåndboken.

Formelt ansvar og saksgang. Dette avsnittet beskriver hvem som tar eller kan ta initiativ til et tiltak, hvilke formelle krav og hvilken saksgang som gjelder ved innføring av tiltaket og hvem som har ansvar for gjennomføring av tiltaket, herunder hvem som bærer utgiftene til et tiltak. Reglene om formelt ansvar og saksgang kan være innviklede for en del tiltak. Beskrivelsen viser hovedmønsteret og tar ikke alltid med alle detaljer.

1.4 Forskningens rolle i trafikksikkerhetspolitikken

Trafikksikkerhetsforskning er et hjelpemiddel til å gjøre trafikksikkerhets­politikken effektiv. Med trafikksikkerhetspolitikken menes her de beslutninger myndighetene tar om hvilke mål man skal sette seg og hvilke tiltak det skal satses på for å bedre trafikksikkerheten. Forskningens rolle som grunnlag for trafikk­sikkerhetspolitikken er blant annet å fortelle hvilke og hvor mange ulykker og skader som kan påvirkes med ulike tiltak, utvikle og formidle kunnskap om hvilke virkninger ulike tiltak har på ulykker og skader i trafikken og gi ideer til å utvikle nye tiltak eller forbedre eksisterende tiltak. Kan forskning og politikk holdes fra hverandre? Hvor går grensen mellom forskning og politikk?

Man kan skille mellom tre typer utsagn i trafikksikkerhetspolitikken som kan formuleres som følger:

  • Normative: A er en god ting / det riktige å gjøre.
  • Empirisk: Hvis man gjør B, så skjer A.
  • Preskriptiv: Man bør gjøre B.

Normative utsagn som handler om hva som er riktig og hva som er galt, er spørsmål om moralske vurderinger. De fleste mennesker ville sannsynligvis være enig i at det, generelt sett, er en god ting å bedre trafikksikkerheten. Å framsette normative utsagn eller formulere mål, er imidlertid et spørsmål om politikk. Det er ikke forskningens oppgave. Betyr dette at forskning ikke har noe å si om normative problemstillinger? Nei. Man kan f.eks. vurdere normative utsagn med hensyn til deres logiske konsistens. Eksempelvis vil et mål om at alle skal ha lavere risiko enn gjennomsnittet, bli forkastet som logisk inkonsistent. Det er ikke mulig at alle er sikrere enn gjennomsnittet.

Spørsmålet som skal besvares i Trafikksikkerhetshåndboken er om tiltak er effektive i å bedre trafikksikkerheten. Dette er et rent empirisk spørsmål. Boken beskriver, så objektivt som mulig, eksisterende kunnskaper om trafikksikkerhetstiltak. Hva betyr det? Hvordan kan man påstå at kunnskap er objektiv? Objektivitet kan ikke måles tallmessig, men er likevel et ideal i forskningen, som denne boken prøver å oppnå ved å:

  • presentere kunnskap som er basert på forskning,
  • vurdere kunnskapenes holdbarhet rent vitenskapelig, ut fra den metodiske kvaliteten av undersøkelsene, men ikke deres resultater,
  • avstå fra å gi anbefalinger om bruk av bestemte tiltak

Forskere skal produsere kunnskap. Andre har ansvaret for å omsette denne i praksis. Likevel er det også forskningens oppgave å peke på hindringer for at virkningsfulle tiltak blir gjennomført. Det betyr at forskningen må være kritisk og ubundet av interesser som fremmer eller hindrer bestemte tiltak, uavhengig av det man vet om hvordan disse tiltakene virker. Oppdragsforskning kan lett bli for avhengig av oppdragsgivers interesser og derfor ikke fungere kritisk nok (Trinca m.fl., 1988). Det å forene forskningens kritiske oppgave med dens rolle som støtte i konkrete beslutningssituasjoner er en vanskelig oppgave.

Vitenskapelig objektivitet kan ikke måles og veies på samme måte som fysiske størrelser. Det finnes ingen absolutte garantier for vitenskapelig objektivitet. I praksis er forskernes kritikk av hverandres arbeider og resultatenes offentlighet en av de viktigste faktorer som fremmer objektiv forskning. Men slike ordninger garanterer ikke objektivitet.

I hvilken grad forskningsbasert kunnskap kan bidra til bedre trafikksikkerhet er blitt undersøkt i Sverige (Elvik m.fl., 2009). Det er anslått at antall trafikkdrepte i 2005, som var 440, ville ha vært mer enn dobbelt så høyt (921) uten de tiltakene som ble satt inn i perioden 1971-2004 på grunn av resultater fra svensk trafikksikkerhetsforskning.