Hovedside/ Del 2 - Effekt av tiltak/ 8: Kontroll og sanksjoner/ 8.11 Gebyr og forenklet forelegg

8.11 Gebyr og forenklet forelegg

Kapitlet er revidert i 2016 av Rune Elvik (TØI)

Formålet med gebyr og forenklet forelegg er å forenkle sanksjonsbruken. Gebyr kan ilegges både av politiet og Statens vegvesen bl.a. for feilparkering, overlasting og manglende bilbeltebruk. Gebyr er formelt sett ikke straff. Forenklet forelegg kan ilegges av politiet for ulike trafikkforseelser som bl.a. fartsovertredelser, kjøring i strid med visse trafikkskilt/vegoppmerking, kjøring mot rødt lys. Et forenklet forelegg er definert som en bot og det regnes således som en straff og registreres i straffesaksregisteret. Økte satser for gebyr og forenklet forelegg reduserer forseelser og ulykker opp til et visst nivå. Sammenhengen er imidlertid svak og usikker.

Problem og formål

Mange av de vanligste lovbruddene i trafikken blir begått i tusentall hvert år. Dette gjelder særlig feilparkering, fartsovertredelser og manglende bruk av personlig verneutstyr. Vanligvis antas det at brudd på regler må sanksjoneres for at reglene skal bli respektert. Erfaringene med det gebyrfrie bilbeltepåbudet i Norge i perioden 1975-1979 er et godt eksempel på det. Da gebyr for manglende bruk av bilbelter ble innført høsten 1979, økte bruken av bilbelter betydelig. Ved senere økninger av gebyret har man også funnet at bruken av bilbelter har økt (Fridstrøm, 1999, Elvik, 2015). 

Dersom sanksjonene mot de vanligste bruddene på trafikkreglene skulle administreres av domstolene med vanlige appellmuligheter, ville rettsvesenet bli overbelastet med ofte bagatellartede saker. Det kunne i så fall ta lang tid fra en forseelse var begått til sanksjonen var håndhevet. Når formålet er å endre trafikantenes atferd, er dette en ineffektiv form for læring. For å kunne gi raske og effektive sanksjoner mot de vanligste trafikk­forseelser, er reglene for bruk av sanksjonene forenklet. Det finnes to forenklede sanksjoner i vegtrafikken: Gebyr og forenklet forelegg. Formålet med denne type sanksjoner er å forenkle sanksjonsbruken, slik at de vanligste forseelser kan gis rask reaksjon og at kostnadene forbundet med dette reduseres.

Beskrivelse av tiltaket

Det finnes en rekke sanksjoner mot brudd på trafikkreglene (Østvik, 1987). Noen av dem regnes som straff i rettslig forstand og fører til at den de brukes mot kommer i et offentlig register over straffede personer. Andre regnes ikke som straff og kan ilegges uten at personen registreres i et strafferegister. 

Forenklet forelegg: Trafikkforseelser kan bøtelegges ved forenklet forelegg av politiet. Forenklet forelegg ilegges etter faste satser for fartsover­tredelser, kjøring i strid med visse trafikkskilt, kjøring mot rødt lys, kjøring i strid med vegoppmerking m.m. Ved forenklet forelegg kan en trafikant vedta en bot på stedet uten at rettsvesenet blir trukket inn. Et forenklet forelegg er definert som en bot og det regnes således som en straff. 

Satsene for forenklet forelegg er gitt i forskrift om forenklet forelegg i vegtrafikksaker (Cappelen Damm Akademisk, 2013). Satsene varierer mellom 600 kroner og 9.000 kroner. Laveste sats ilegges ved overtredelse av fartsgrense med inntil 5 km/t. Høyeste sats ilegges ved overtredelse med 36-40 km/t når fartsgrensen er 90 km/t eller høyere og overtredelsen er begått på en motorveg. Satsene for forenklede forelegg ble sist økt i 2005. 

Foreligger det flere overtredelser som alle kan avgjøres ved forenklet forelegg, kan overtredelsene sanksjoneres ved ileggelse av fellesbot. Denne fastsettes slik at den høyeste bot gis fullt ut og summen av de øvrige reduseres med 50%. Forenklet forelegg skal likevel ikke i noe tilfelle ilegges når beløpet vil overstige kr 15.000. Når flere bestemmelser regulerer samme forhold, benyttes forenklet forelegg bare for overtredelse av den bestemmelse som leder til den høyeste enkeltbot (Cappelen Damm Akademisk, 2013). 

Gebyr: Gebyr kan ilegges både av politiet og Statens vegvesen. Gebyr kan ilegges for feilparkering, overlasting, og for visse overtredelser i vegtrafikklovgivningen - inkludert manglende bruk av personlig verneutstyr (bilbelter og hjelm). Gebyr er formelt sett ikke straff, men blir i praksis administrert på samme måte som et forenklet forelegg. Ilagte gebyrer registreres ikke i det sentrale bøte­registeret. Gebyr og forenklet forelegg er tenkt brukt mot de vanligste brudd på trafikkreglene. De kan iverksettes umiddelbart på det sted hvor forseelsen er begått og krever ingen annen skriftlig saksbehandling enn utfylling av et skjema. 

Gebyrsatser for de forseelser det kan ilegges gebyr for, varierer mellom 500 og 1.500 kroner. Overlastgebyr beregnes i det enkelte tilfelle på grunnlag av faste satser per 100 kg. Satsene starter på 250 kroner per 100 kg og stiger til 750 kroner per 100 kg, avhengig av hvor mye overlastet kjøretøyet er. 

I 2013 ble det i Norge ilagt 211.589 forenklede forelegg for trafikkforseelser (data tilsendt av Statens Innkrevingssentral), herav 180.395 for fartsovertredelser. Det ble i 2013 ilagt 46.978 trafikkgebyrer, likt fordelt mellom gebyrer ilagt av politiet og av Statens vegvesen. Antall ilagte gebyrer og forenklede forelegg har vist en synkende tendens de siste årene.

Virkning på ulykkene

Gebyr og forenklet forelegg skal avskrekke trafikantene fra å begå forseelser. Færre forseelser forventes i neste omgang å gi færre ulykker. Her oppsummeres først undersøkelser om virkninger på forseelser, deretter undersøkelser om virkninger på ulykkene.

Virkning på forseelser

Elvik (2016) har utført en meta-analyse av studier som har undersøkt virkninger av endrede satser for gebyr og forenklet forelegg på forseelser. Følgende studier inngikk i meta-analysen:

Andersson, 1989 (Sverige)
Fridstrøm, 1999 (Norge)
Elvik og Christensen, 2007 (Norge)
Cedersund, 2008 (Sverige)
Moolenaar, 2014 (Nederland)
Bhalla et al., 2015 (Russland)
Elvik, 2015 (Norge)
Watson et al., 2015 (Australia)
Killias et al., 2016 (Sveits)

De fleste av disse undersøkelsene gjelder økning av satser for gebyr eller forenklet forelegg for fartsovertredelser og i ett tilfelle for ikke-bruk av bilbelte. En av undersøkelsene (Bhalla et al., 2015) omfattet avskaffelse av forelegg for fartsovertredelser mellom 10 og 20 km/t over fartsgrensen i Russland. Avskaffelsen av forelegget inngikk i analysen i form av 100% reduksjon av satsene. Det er stor spredning i resultater kun en svak sammenheng mellom endring av satsene og virkningen (ingen sammenheng hvis man utelater resultater for avskaffelse av satsene).

I meta-analysen ble det skilt mellom fire nivåer for endring av satser for gebyr og forenklet forelegg. Vektede gjennomsnittlige effekter (prosent endring av forseelser), beregnet med en variabel-effekt modell (random-effects model) var (95% konfidensintervall i parentes) er vist i tabell 8.11.1.

Tabell 8.11.1: Virkning av nivå for endring av satser og gebyrer for gebyr eller forenklet forlegg på antall forseelser. 

Nivå for endring av satser for gebyr eller forenklet forelegg

Prosent endring

Beste
anslag

Usikkerhet

 

Avskaffelse av gebyr eller forenklet forelegg (100% reduksjon)

+47

(+39; +55)

 

Økning av satser med inntil 50%

0

(-4; +4)

 

Økning av satser med mellom 50% og 100%

-16

(-29; +1)

 

Økning av satser med mer enn 100%

+4

(-21; +37)

 

Endringene i hyppigheten av forseelser ved ulike endringer av satsene for gebyr og forenklet forelegg er stort sett små og ikke statistisk signifikante. Det er en tendens til nedgang i forseelser når satsene for gebyr eller forenklet forelegg øker med mellom 50 og 100%.

Det ble også utført meta-regresjon. Der inngikk år for undersøkelsen, opphavsland, prosent endring av satser og prosent endring av satser kvadrert som forklaringsvariabler. Resultatene viste nok en gang at virkningene best beskrives med en kurve. Den viste økning i forseelser når satsene reduseres, nedgang i forseelser når satsene for gebyr eller forenklet forelegg økes opp til omkring 300%, og igjen økning i forseelser når satsene øker mer enn 300%. Den beregnede nedgang i forseelser var størst, med om lag 24%, når satsene for gebyr og forenklet forelegg økte med 150%.

Virkning på ulykker

Meta-analysen (Elvik, 2016) inkluderte fire studier av virkninger på ulykkene av økte satser for gebyr og forenklet forelegg:

Wagenaar et al. (2007, USA)
Tavares et al. (2008, Portugal)
Montag (2014, Tsjekkia)
Sebego et al. (2014, Botswana)

Gebyrene og foreleggene gjelder i ett tilfelle promillekjøring, i studien til Wagenaar et al. (2007), fartsovertredelser i studien til Montag (2014). I de to andre studiene er det ikke spesifisert hvilke typer overtredelser gebyrene/foreleggene gjelder.

Det viste seg at undersøkelsen til Tavares et al. (2008) hadde betydelig større vekt enn de tre andre undersøkelsene og dermed ville ha dominert en vektet gjennomsnittlig virkning fullstendig. Virkningene ble derfor beregnet for hver undersøkelse. Alle undersøkelser viste nedgang i antall ulykker, varierende mellom 0,4% og 12,0%. Nedgangen var statistisk signifikant i tre av de fire undersøkelsene. Et uvektet gjennomsnitt er en nedgang i antall ulykker på 7% (-12; -1).

En av undersøkelsene (Wagenaar et al., 2007) gjorde det mulig å undersøke om det var noen sammenheng mellom hvor stor økningen i satser for forenklet forelegg var og hvor mye ulykkene endret seg. Resultatene tyder på at økning av satser for forenklet forelegg reduserer forseelser og ulykker opp til et visst punkt (opp til en økning på omtrent 600 US$), men at økninger utover dette ikke ser til å bedre trafikksikkerheten.

Forklaringen på sammenhengen mellom økningen i satsene for gebyr og forenklet forelegg og virkningen på forseelser og ulykker er ikke kjent. I spillteoretiske analyser av politikontroll antar man at politiet reagerer på kraftig økning av sanksjonene ved å redusere kontrollene. Denne antakelsen er testet i to norske undersøkelser (Elvik & Christensen, 2007; Elvik, 2015). Den første undersøkelsen fant ingen støtte til antakelsen. Den andre undersøkelsen fant en svak, ikke statistisk signifikant tendens til at politiet reduserer kontrollene når satsene for gebyr og forenklet forelegg går opp.

Virkning på framkommelighet

Det foreligger ingen dokumenterte virkninger av gebyrer og forenklede forelegg på framkommelighet.

Virkning på miljøforhold

Det foreligger ingen dokumenterte virkninger av gebyrer og forenklede forelegg på miljøforhold.

Kostnader

Det er meget vanskelig å beregne de samfunnsøkonomiske kostnader til gebyr og forenklet forelegg på en meningsfull måte. Gebyrene og foreleggene kan ifølge økonomisk teori ikke betraktes som en samfunnsøkonomisk kostnad i seg selv, men er bare en pengeoverføring fra trafikantene til staten (se f.eks. Sager, 1974). Gebyr og forenklet forelegg er sanksjoner for lovbrudd, ikke vederlag for bruk av ressurser som har alternativ anvendelse.

Samfunnet har likevel kostnader til å ha et system med gebyr og forenklet forelegg. For det første må det opprettholdes et visst kontrollnivå for at sank­sjonene skal virke avskrekkende. For det andre må gebyr- og foreleggsblanketter trykkes og distribueres. For det tredje må det finnes et apparat for å behandle eventuelle klager på ilagte gebyrer og forelegg. Ordningen med gebyr og forenklet forelegg er med andre ord ikke gratis, selv om gebyrene og foreleggene i seg selv ikke er en samfunnsøkonomisk kostnad. 

Den nyeste beregning av kostnader til kontroller (Elvik, 2010) viser at de samfunnsøkonomiske kostnader ved kontroller er om lag 150 millioner kroner for fartskontroller (utført av polititjenestemenn), 55 millioner kroner for promillekontroller og 60 millioner kroner for bilbeltekontroller. De årlige inntektene fra gebyrer og forenklede forelegg overstiger med klar margin kostnadene til kontrollene. Slik sett kunne kontrollene ha vært finansiert av bøteinntekter.

Nytte-kostnadsvurderinger

Det foreligger ingen nyttekostnadsanalyser av gebyr og forenklede forelegg. De undersøkelser som er gjennomgått foran tyder på at virkningene av å øke satsene for gebyr og forenklet forelegg er små (maksimalt cirka 24% nedgang i forseelser og 12% nedgang i ulykker) og kan ha et vendepunkt dersom man øker satsene for gebyr og forenklet forelegg svært mye (flere hundre prosent). Det synes derimot klart at eksistensen av en sanksjon mot en forseelse har stor innvirkning på lovlydigheten. Langt flere overholder en lov når lovbrudd sanksjoneres med forelegg enn når dette ikke er tilfellet.

Virkningen av å øke gebyrer og forenklede forelegg kan ikke ses isolert fra virkningen av kontrollvirksomheten. Det er følgelig ikke mulig å gjøre en nyttekostnadsanalyse av gebyrer og forenklet forelegg som isolerte tiltak.

Man kan likevel anta at disse sanksjonsformene er meget kostnadseffektive, fordi de er langt billigere å administrere enn andre sanksjonsformer.

Formelt ansvar og saksgang

Initiativ til tiltaket 

Samtlige forskrifter om gebyr og forenklet forelegg er gitt med hjemmel i vegtrafikkloven av 1965. Justisdepartementet er ansvarlig for den kontrollvirksomhet som drives, både med hensyn til omfang og hvordan kontrollene skal gjennomføres. Justisdepartementet kan ta initiativet til en eventuell styrking eller økning av kontrollvirksomheten. I vel 60 av landets største kommuner blir dessuten håndhevingen av parkerings­bestem­melsene utført av kommunale trafikkbetjenter som supplement til politiets håndheving. 

Formelle krav og saksgang 

Krav til ilegging og innkreving av gebyr og forenklet forelegg fremgår av forskrift om offentlig parkeringsregulering og parkeringsgebyr, forskrift om gebyr for overlasting, forskrift om gebyrsatser for overlasting med kjøretøy på offentlig veg, forskrift om gebyr for visse overtredelser av vegtrafikklovgivningen og forskrift om forenklet forelegg i vegtrafikksaker. Samtlige forskrifter er gitt med hjemmel i vegtrafikkloven. 

Saksgangen er noe ulik alt ettersom hva slags gebyr eller forelegg det er snakk om. Overlastgebyr ilegges eieren av kjøretøyet som er benyttet og skal betales til Statens innkrevingssentral innen tre uker. Oversittes fristen, kan gebyret inndrives ved utpanting i kjøretøy. Parkeringsgebyr kan ilegges føreren eller eieren av kjøretøyet som er benyttet og nyttes overfor overtredelser av de fleste parkeringsforbud. Gebyr ilegges likevel ikke dersom stansen eller parkeringen har voldt eller kunne ha voldt alvorlig trafikkhindring eller fare for person eller gods. I slike tilfeller er overtredelsen straffbar etter vegtrafikklovens § 31. Gebyr for manglende bruk av bilbelter eller hjelm kan ilegges den som overtrer bestemmelsene om slik bruk og ilegges av politiet eller tjenestemenn i Statens vegvesen. Gebyret skal betales til Vegdirektoratet innen tre uker. 

Er gebyret ikke betalt innen tre uker etter ileggelsen, forhøyes det med femti prosent. Gebyret tilfaller normalt kommunen når kommunal håndheving av parkeringsbestemmelsene er innført. Ellers tilfaller gebyret staten. Oversittes fristen kan det inndrives ved utpanting. For alle de tre gebyrkategorier kan det klages til forhørsretten dersom man mener gebyret er uriktig ilagt. Det kan også søkes om frafall av gebyret på rimelighetsgrunnlag. Klage/søknad rettes til den myndighet som har ilagt gebyret. 

Forenklet forelegg utferdiges skriftlig på nærmere fastsatt blankett og under­tegnes av polititjenestemann. Forelegget utstedes i siktedes nærvær. Denne gis anledning til umiddelbart å vedta forelegget ved å undertegne det. Original­blanketten oversendes Statens innkrevingssentral, én kopi går til det politi­distrikt der overtredelsen har funnet sted. Overtrederen får en gjenpart og en innbetalingsblankett. Forenklet forelegg kan ikke i noe tilfelle utferdiges dersom: 

  • siktede nekter å vedta forelegget
  • vedkommende politimann har mistanke om flere overtredelser og ikke alle overtredelser kan sanksjoneres med forenklet forelegg
  • det er grunn til å anta at forholdet vil føre til betydelig høyere straff ved vanlig rettergangsmåte

Dersom siktede ikke vedtar det forenklede forelegget (nekter seg skyldig) skrives en normal rapport som fører til anmeldelse. Denne underkastes etterforskning og det opptas forklaring. Blir vedkommende funnet skyldig ilegges en bot. Hvis siktede ikke vedtar dette heller, må saken henvises til domstolene som straffesak. Ved bøtelegging fastsettes fengselsstraffer dersom boten ikke blir betalt (Forskrift om forenklet forelegg i vegtrafikksaker § 3). 

Tekniske krav til fartsmålingsutstyr og regler om bruk av dette fastsettes av Justisdepartementet. Lovhjemmel om fartsovervåking finnes i vegtrafikkloven § 10. Nærmere regler om politikontroll er gitt i instrukser for Utrykningssjefen for patruljene i Utrykningspolitiet, og rundskriv fra Justisdepartementet til politi­distriktene. 

Ansvar for gjennomføring av tiltaket 

Offentlige utgifter til ilegging og innkreving av gebyr og forenklet forelegg bæres av staten. Er det innført kommunal håndheving av parkeringsvedtektene, må kommunen bære utgiftene til håndhevingen. Forøvrig betales gebyr og forenklet forelegg av den som blir ilagt slike sanksjoner. De tjenestemenn som utfører selve kontrollvirksomheten har anledning til å utøve skjønn med hensyn til den reaksjon som velges etter en overtredelse, ved at de eksempelvis finner å ville gi en muntlig advarsel eller pålegg i stedet for et forelegg i en gitt situasjon.

Referanser

Andersson, G. (1989). Hastigheter som funktion av toleransgräns, övervakningsintensitet och påföljd. VTI-rapport 337. Statens Väg- och Trafikinstitut, Linköping. 

Bhalla, K., Paichadze, N., Gupta, S., Kliavin, V., Gritsenko, E., Bishai, D., Hyder, A. A. (2015). Rapid assessment of road safety policy change: relaxation of the national speed enforcement law in Russia leads to large increases in the prevalence of speeding. Injury Prevention, 21, 53-56. 

Cappelen Damm Akademisk (2013). Vegtrafikklovgivningen. Ajourført pr 1. april 2013. Oslo, Cappelen Damm Akademisk. 

Cedersund, H-Å. (2008). Hur påverkades hastigheterna av höjda böter? VTI-notat 19-2008. Väg- och Transportforskningsinstitutet, Linköping.

Elvik, R. (2010). Utviklingen i oppdagelsesrisiko for trafikkforseelser. Rapport 1059. Oslo, Transportøkonomisk institutt. 

Elvik, R. (2015). Speed enforcement in Norway: Testing a game-theoretic model of the interaction between drivers and the police. Accident Analysis and Prevention, 84, 128-133. 

Elvik, R. (2016). Association between increase in fixed penalties and road safety outcomes: a meta-analysis. Accident Analysis and Prevention, 92, 202-210. 

Elvik, R., Christensen, P. (2007). The deterrent effect of increasing fixed penalties for traffic offences: The Norwegian experience. Journal of Safety Research, 38, 689-695. 

Fridstrøm, L. (1999). Econometric models of road use, accidents, and road investment decisions. Volume II. TØI-report 457. Institute of Transport Economics, Oslo. 

Killias, M., Villettaz, P., Nunweiler-Hardegger, S. (2016). Higher fines - fewer traffic offences? A multi-site observational study. European Journal on Criminal Policy and Research (online publication February 8, 2016). 

Montag, J. (2014). A radical change in traffic law: Effects on fatalities in the Czech Republic. Journal of Public Health, December 2014 (manuscript downloaded from: https://www.researchgate.net/publication/256037596). 

Moolenaar, D. E. G. (2014). Motorists' response to an increase in traffic fines. Journal of Criminology, Article ID 827194, 1-12. 

Sager, T. (1974). Økonomisk vurdering av bot eller fengsel som promilledom. TØI-notat 161. Oslo, Transportøkonomisk institutt. 

Sebego, M., Naumann, R. B., Rudd, R. E., Voetsch, K., Dellinger, A. M., Ndlovu, C. (2014). The impact of alcohol and road traffic policies on crash rates in Botswana, 2004-2011: A time-series analysis. Accident Analysis and Prevention, 70, 33-39. 

Tavares, A. F., Mendes, S. M., Costa, C. S. (2008). The impact of deterrence policies on reckless driving: The case of Portugal. European Journal on Criminal Policy and Research, 14, 417-429. 

Wagenaar, A. C., Maldonado-Molina, M. M., Erickson, D. J., Ma, L., Tobler, A. L., Komro, K. A. (2007). General deterrence effects of U.S. statutory DUI fine and jail penalties: Long-term follow-up in 32 states. Accident Analysis and Prevention, 39, 982-994. 

Watson, B., Siskind, V., Fleiter, J. J., Watson, A., Soole, D. (2015). Assessing specific deterrence effects of increased speeding penalties using four measures of recidivism. Accident Analysis and Prevention, 84, 27-37. 

Østvik, E. (1987). Sanksjoner i vegtrafikken. Straff og andre reaksjoner vi kan og bør nytte. TØI-Report. Oslo, Transportøkonomisk institutt.