Hovedside/ Del 2 - Effekt av tiltak/ 10: Overordnede virkemidler/ 10.9 Generelle kjøretøyavgifter

10.9 Generelle kjøretøyavgifter

Kapitlet er delvis revidert i 2011 av Michael W J Sørensen (TØI)

Problem og formål

Bruk av motorkjøretøy påfører samfunnet en rekke kostnader. Blant disse kost­nadene er kostnader til bygging og vedlikehold av offentlige veger, trafikk­regulering, politikontroll, ulykkeskostnader, miljøkostnader, tidskostnader og kø­kostnader som oppstår når trafikkmengden er stor i forhold til vegens kapasitet.

Omfanget av bruk av motorkjøretøy har nær sammenheng med hvor mye brukerne må betale for å anskaffe, eie og bruke motorkjøretøy (Fridstrøm og Rand 1993). Trafikkmengden, og dermed ulykkestallet, kan derfor påvirkes ved å endre nivået på og utformingen av kjøretøyavgiftene.

Mange av kostnadene ved å eie og bruke motorkjøretøy dekkes av brukerne selv i form av direkte utbetalinger. Dette gjelder imidlertid ikke alle kostnader. Deler av ulykkeskostnadene og det meste av miljøkostnadene og køkostnadene er eksterne, det vil si at de ikke belastes den som forårsaker disse kostnadene.

Et spørsmål som ofte har vært diskutert, er om brukerne av motorkjøretøy betaler de fulle samfunnsøkonomiske kostnader som er forbundet med bruk av motorkjøretøy gjennom de avgifter kjøp, eie og bruk av motorkjøretøy er pålagt. Dersom de eksterne samfunnsøkonomiske kostnader ikke blir dekket inn gjennom avgifter, innebærer det at samfunnet subsidierer bruk av motorkjøretøy. Dette kan føre til at bruken av motorkjøretøy får et større omfang enn det som er samfunns­økonomisk optimalt ut fra brukernes egen nyttevurdering.

Mulige formål som kan tas i betraktning ved utforming av kjøretøyavgiftene er:

  1. Begrensning av den totale trafikkmengden ved å på­virke antall kjøretøy folk kjøper og ved å påvirke hvor langt hvert kjøretøy kjøres.
  2. Begrensning av trafikk på ulike steder og tidspunkter ved å innføre ulike former for vegprising, enten som supplement eller erstatning til andre kjøretøyavgifter.
  3. Begrensning av antallet og bruken av kjøretøy med særlig høy risiko ved å pålegge slike kjøretøy spesielt høye avgifter.
  4. Fremme en mest mulig sikker sammensetning av kjøretøybestanden med hen­syn til alder, størrelse eller andre kjennetegn som kan påvirke antall ulykker eller skader ved å gradere avgiftssatsene ut fra de kjennetegn man ønsker å påvirke. Det kan eksempelvis være resultatene fra EuroNCaps kollisjonstester.
  5. Fremme økt utbredelse av sikkerhetsutstyr som ikke er påbudt og ikke er standardutstyr ved å gi avgiftsfritak for slikt utstyr. Det kan eksempelvis være om bilen har elektronisk stabilitetsprogram (ESP).

I tillegg til disse formålene har kjøretøyavgifter også et rent fiskalt formål, det vil si at de er en hensiktsmessig inntektskilde for staten.

Beskrivelse av tiltaket

De viktigste avgifter som er pålagt kjøp, eie og bruk av motorvogn omfatter (Opplysningsrådet for veitrafikken 2010):

  • Engangsavgift (ved import eller innenlands produksjon)
  • Årsavgift (omfatter kjøretøy med tillatt totalvekt mindre enn 7500 kg)
  • Vektgradert og miljødifferensiert årsavgift (omfatter kjøretøy med tillatt totalvekt større enn 7500 kg)
  • Omregistreringsavgift (ved eierskifte for brukte kjøretøy)
  • Bensinavgift
  • Avgifter på autodiesel
  • Avgift på smøreolje

En detaljert beskrivelse av grunnlaget for de ulike typer avgifter, hvordan avgifts­satsene beregnes og hvilke kjøretøy som omfattes av de ulike avgifter finnes i publikasjonen "Bil- og Vei statistikk" (Opplysningsrådet for veitrafikken 2010). Statens inntekter av de ulike særavgiftene og generelle avgifter på motor­kjøretøy i 2009 fremgår av tabell 10.9.1.

Tabell 10.9.1: Statens inntekter av særavgifter og generelle avgifter på motor­kjøretøy i 2009. Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken 2010.

Avgiftsform

Avgiftstyper

Inntekter 2009
(mill kr)

Særavgifter

Engangsavgift

15.874

 

Årsavgift inklusiv vektgradert og miljødifferensiert årsavgift

8.662

 

Omregistreringsavgift

2.292

 

Bensinavgift (1)

7.549

 

Avgift på autodiesel

7.769

 

Avgift på smøreolje (2)

87

 

Sum

42.233

Generelle avgifter

Merverdiavgift av særavgifter

3.851

Alle

Sum

46.084

(1) Det antas at 2% av bensinen brukes til andre formål enn vegtrafikk (motorgressklippere og annet). Disse 2% er fratrukket avgiftsinntektene.

(2) Avgift til smøreolje inkluderer også olje til andre transportformer enn biltrafikk.

 

Statens samlede inntekter av særavgifter på motorkjøretøy var i 2009 på vel 42,2 milliarder kr. I tillegg kom inntekter på vel 3,8 milliarder kr på generelle avgifter pålagt motorkjøretøy. Samlede avgiftsinntekter fra motorkjøretøy var på vel 46 milliarder kr.

Dette kapitlet omtaler kun generelle avgifter på motorkjøretøy. Med generelle avgifter menes avgifter som gjelder alle kjøretøy av en viss type eller som har de samme satser over hele landet. Generelle avgifter tar ikke hensyn til variasjoner i de samfunnsøkonomiske kostnader ved bruk av motorkjøretøy mellom ulike steder og vegtyper og på ulike tidspunkter. Kapittel 10.10 omhandler bruk av vegprising for å ta hensyn til slike variasjoner i kostnader.

Virkning på ulykkene

Kjøretøyavgifter kan indirekte påvirke antall ulykker ved å påvirke antallet kjøretøy og antallet kjørte kilometer. Kjøretøyavgiftene kan også ha en mer direkte påvirkning ved å påvirke kjøretøybestandens sammensetning etter alder og størrelse samt omfang av sikkerhetsutstyr i biler.

Simulerte virkninger av alternative avgiftssystemer

På grunnlag av den nasjonale persontransportmodellen, har Fridstrøm og Rand (1993) beregnet de forventede virkninger på reisemengden av ulike tenkte endringer i kjøretøyavgiftene. Tabell 10.9.2 sammenfatter resultatene av beregningene.

Tabell 10.9.2: Forventede virkninger på reisemengden (antall personkilometer) av ulike tenkte endringer i kjøretøyavgiftene. Kilde: Fridstrøm og Rand 1993.

 

Prosent endring av antall personkm

 

Personbil

Buss

Endring av avgifter

Kort sikt

Lang sikt

Kort sikt

Lang sikt

Økt årsavgift med 2.000 kr

 

-8

 

+6

Økt bensinpris med 5 kr

-10

-26

+6

+24

Bilavgiftene avskaffes, ingen andre skatter økes

 

 

+27

 

 

-4

Bilavgiftene avskaffes, inntektsskatten økes tilsvarende

 

 

+25

 

-4

50% lavere kjøpsavgift, og ca 50% høyere bensinavgift

 

 

+2

 

 

-3

50% økning av faste bilholdskostnader

 

-17

 

+16

50% reduksjon av faste bilholds­kostnader

 

+14

 

 -6

50% økning av variable bilbruks­kostnader

 -8

 -20

 -2

 +8

50% reduksjon av variable bilbruks­kostnader

 

+16

 

+26

 

+2

 

-3

 

Med virkninger på kort sikt menes umiddelbare tilpasninger, gitt dagens kjøre­tøybestand. Virkninger på lang sikt fanger også opp tilpasninger i form av end­ringer i bilhold. Beregningene viser at kjøretøyavgiftene har stor betydning for reisemengden. Dersom bilavgiftene ble avskaffet, ville antall personkilometer med bil øke med 25-30%. Antall kjøretøykilometer ville øke enda mer, med 35-40%, fordi bruken av bilene ville bli mer individuell. Man kan derfor si at eksistensen av dagens kjøretøyavgifter bidrar til å begrense trafikkmengden med ca 35-40%. Dersom trafikken øker så mye, vil antallet personskadeulykker øke med 25-30%.

En omlegging av avgiftene med større vekt på bruksavgifter og mindre vekt på kjøpsavgifter, men med uendret samlet avgiftsbelastning, har liten virkning for reisemengden. Forklaringen på dette er at avgiftene påvirker både antallet kjøretøy og hvor mye de brukes. Senkning av kjøpsavgiftene og økning av bruksavgiftene vil føre til at flere kjøretøy blir anskaffet, men at hvert av dem kjøres mindre. Disse virkningene opphever hverandre omtrent.

Sammenligning av avgiftsbelastningen på motorkjøretøy og de samfunnsøkonomiske kostnader ved bruk av motor­kjøre­tøy fra midt i 1990-tallet tyder på at den samlede avgiftsbelastningen på motorkjøretøy må økes med ca 25% for at avgiftene skal dekke de samfunnsøkonomiske kostnader ved bruk av motor­kjøre­tøy (Eriksen og Hovi 1995, Opplysningsrådet for veitrafikken 1996). En slik økning av avgiftene vil redusere trafikkmengden med om­lag 10-15%, noe avhengig av hvordan avgiftsøkningen iverksettes. Dette kan redusere antall personskadeulykker med 5-10%.

Avgiftsøkning og senking for kjøretøy med høy risiko

Fra 1. januar 1974 ble kjøpsavgiftene for nye motorsykler økt kraftig (NOU 1975). Det ble i 1974 registrert 248 færre nye motorsykler enn i 1973 (6%). Denne nedgangen var ikke større enn tilsvarende nedgang i antallet førstegangsregistrerte motorsykler fra 1969 til 1970. I både 1975 og 1976 økte igjen antallet førstegangsregistrerte motorsykler. Denne avgiftsøkningen ser derfor ut til å ha hatt kun en kortvarig og begrenset virkning på antallet nye motorsykler.

Lett motorsykkel fikk i 1996 økt motorvolumet fra 100 til 125 cm3, og avgiftsreduksjon i 1997. Disse endringene betød at lett motorsykkel ble et populært kjøretøy med økte skadetall som resultat (Bjørnskau, Nævestad og Akhtar 2010).

Bruk av avgifter til å påvirke kjøretøybestandens sammensetning etter alder og størrelse

I offentlige diskusjoner om kjøretøyavgifter hevdes det at eldre biler er mindre trafikksikre enn nye biler og at avgiftssystemet derfor bør oppmuntre til en raskere fornyelse av bilparken. I 1996 ble vrakpanten midlertidig økt fra 1.000 kr til 6.000 kr for visse grupper av eldre biler (Opplysningsrådet for veitrafikken 1996). Salget av nye biler og antallet skrotede biler økte sterkt i 1996 i forhold til tidligere år. Året etter gikk imidlertid nybilsalget ned og etter få år var nybilslaget det samme som tidligere (Kolbenstvedt, Aas, Amundsen og Sørensen (red.) 2011).

En undersøkelse av midlertidige vrakpantordningene i USA og Tyskland innført i 2008-2009, viser at ordningen vil gi en besparelse på 40 liv og 2800 alvorlige skader i USA, mot 60 liv og 6100 skader i Tyskland, regnet over 20 år. Bakgrunnen er først og fremst at nyere biler er utstyrt med elektronisk stabilitetskontroll og andre tekniske sikkerhetsanordninger (Fraga 2010). Men studien ser bort fra risikokompensasjon, altså at noen bilførere vil velge å "ta ut" sikkerhetsforbedringen i en ny bil i form av mer aggressiv kjøring (Fridstrøm 2010).

Høye (2011) har undersøkt effekten av mer sikre biler i Norge og konkluderer med at økt utbredelse av sikre biler har forhindret at drøyt 600 personer ble drept eller hardt skadd i trafikkulykker i årene 2000-2009. De to viktigste tiltakene er forbedret passiv sikkerhet og antiskrenssystemer. Kollisjonsputer og bilbeltevarsler har også bidratt til reduksjonen.

Virkning på framkommelighet

Kjøretøyavgiftene bidrar til å begrense antall kjøretøy og hvor mye hvert kjøretøy brukes. Dette medfører at det er mindre trafikk på vegene enn det ville ha vært dersom man avskaffet alle kjøretøyavgifter. Mindre trafikk betyr mindre mobilitet, men fører til at framkommeligheten for dem som er på vegene blir bedre.

I og omkring de største byer og tettsteder har vegnettet kapasitetsproblemer deler av døgnet. Her vil mindre trafikk virke gunstig på trafikkavviklingen for den gjenværende trafikken. Generelle kjøretøyavgifter er i motsetning til vegprising imidlertid ikke utformet med sikte på å påvirke trafikkmengden på den enkelte veg. De påvirker likevel det totale trafikkomfanget og dermed det totale omfanget av køproblemer.

Virkning på miljøforhold

Omfanget av miljøproblemer forårsaket av vegtrafikk har nær sammen­heng med trafikkens omfang (Kolbenstvedt, Aas, Amundsen og Sørensen (red.) 2011). Dagens kjøretøyavgifter bidrar til å begrense trafikkmengden og dermed det totale om­fanget av miljøproblemer. De generelle avgiftene er ikke utformet med tanke på å påvirke lokale miljøproblemer.

Engangsavgiften i Norge er for de fleste biltyper satt sammen av tre komponenter; egenvekt, motoreffekt og CO2-utslipp. Lavest avgift for lette biler med liten motoreffekt og lavt CO2-utslipp skal medvirke til å stimulere bilkjøpene til å kjøpe biler med minst utslipp (Hagman, Gjerstad og Amundsen 2011, Kolbenstvedt, Aas, Amundsen og Sørensen (red.) 2011).

I 2007 ble det innført endringer i engangsavgiftene som favoriserte dieselbiler. Andelen nye dieselbiler har økt fra ca. 30% i 2004 til 75% i 2010. Dieselbiler har lavere CO2-utslipp men større utslipp av NOx og partikler enn bensinbiler, se tabell 10.9.3. Den økende andelen dieselbiler og renseteknologien (partikkelfiltre og oksiderende katalysatorer) antas å være hovedårsaken til en større NO2 konsentrasjon i flere større norske byer (Hagman, Gjerstad og Amundsen 2011, Kolbenstvedt, Aas, Amundsen og Sørensen (red.) 2011).

Tabell 10.9.3: Gjennomsnittlig forbruk og utslipp fra ulike personbiler i Norge i 2010. kilde: Kolbenstvedt, Aas, Amundsen og Sørensen (red.) 2011.

Personbiler

Bensin

Diesel

Hybrid

El

Energiforbruk [MJ/km]

2,3

1,7

1,3

0,6

CO2 [g/km]

160

122

89

0

NOx [g/km]

0,265

0,430

0,006

0

HC [g/km]

0,083

0,017

0,058

0

CO [g/km]

1,092

0,053

0,258

0

PM [g/km]

0,003

0,022

0,000

0

 

I en studie av miljøavgifters virkninger for samferdselen (Fridstrøm, Ramjerdi, Svae og Thune-Larsen 1991) ble virkningene av å trappe opp CO2-avgiften på drivstoff beregnet. Det ble beregnet at utslippene av CO2 i år 2000 og 2025 ville være henholdsvis 4% og 14% lavere enn i referansealternativet dersom avgiftene på fossilt drivstoff ble øket.

Elbiler har lavt energiforbruk og ingen utslipp av CO2 og helseskadelige avgasser, se tabell 10.9.3. For å få flere til å kjøre i elbiler er de helt fritaket fra engangsavgiften og merverdiavgift. De har også en lav årsavgift (Opplysningsrådet for veitrafikken 2010).

Det tas av og til orde for at vrakpanten burde forhøyes for å få en raskere utskiftning av bilparken og dermed raskere overgang til mindre miljøskadelige kjøretøy. En undersøkelse av vrakpantordningene i USA, Tyskland og Frankrike, viser imidlertid at ordningene var lite effektive virkemidler rettet mot dette formålet (Fraga 2010, Fridstrøm 2010).

Kostnader

De samfunnsøkonomiske kostnadene ved avgifter på motorkjøretøy er ikke godt kjent. Disse kostnadene består av de direkte innkrevingskostnadene og netto­verdien av de samfunnsøkonomiske effektivitetsgevinster eller effektivitetstap avgiftene medfører. Blant effektivitetsgevinstene er at de eksterne virkninger av vegtrafikk begrenses i omfang. Kostnadene inkluderer tapet av konsument­overskudd ved de reiser som ikke blir utført ved dagens avgifter.

I en beregning av de samfunnsøkonomiske grensekostnadene ved ulike skatte­former, konkluderer Brendemoen og Vennemo (1993) med at avgifter på bensin, mineralolje og CO2-utslipp er de klart mest samfunnsøkonomisk effektive skatte­former. Forklaringen på dette, er at disse skatteformene bidrar til å redusere om­fanget av miljøproblemer som det finnes sterke ønsker om å redusere. Når miljø­kostnadene ved ulike former for forbruk tas med, har både bensinavgift, mineral­oljeavgift og CO2-avgift en negativ samfunnsøkonomisk grensekostnad. Det betyr at de fordeler disse avgiftene gir i form av mindre miljøproblemer verdsettes høyere enn de kostnader de medfører i form av redusert omfang av det forbruk som forårsaker miljøproblemene (Brendemoen og Vennemo 1993).

På grunnlag av denne studien konkluderes det med at generelle kjøretøyavgifter ikke medfører noen netto samfunnsøkonomiske kostnader.

Nytte-kostnadsvurderinger

Dersom avgiftene på kjøretøy ble avskaffet, ville antallet kjørte kilometer med bil øke med 35-40%. Regnes det, som en meget grov tilnærmelse, med at omfanget av de eksterne virkninger av bilkjøringen ville øke tilsvarende, representerer det en samfunnsøkonomisk kostnad på ca 9-10 milliarder kr. Dette er en kostnad vi unngår med dagens avgifter, og kan slik sett oppfattes som en nyttevirkning av disse avgiftene.

Ifølge undersøkelsen til Brendemoen og Vennemo (1993), nevnt over, verd­setter forbrukerne nytten av reduserte miljøulemper høyere enn ulempene ved avgiftene, uansett hva avgiftsinntektene brukes til. De eksterne kostnader ved veg­trafikk er i dag høyst sannsynlig større enn kjøretøyavgiftene, noe som betyr at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å øke disse.

En undersøkelse av de midlertidige vrakpantordningene i USA, Tyskland og Frankrike viser at ordningene ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme (Fraga 2010, Fridstrøm 2010).

Formelt ansvar og saksgang

Initiativ til tiltaket

Forslag til avgifter på motorkjøretøy fremmes av regjeringen i statsbudsjettet.

Formelle krav og saksgang

Det er Finansdepartementet som har hovedansvaret for utforming av kjøretøyavgiftene. Avgiftssystemene må tilpasses EØS-regelverket. Etter at EØS-avtalen ble inngått, er toll på biler som er produsert i EØS-området bortfalt. For å stille alle bilprodusenter likt, har Norge etter dette på eget initiativ fjernet tollen på biler fra andre produsentland (i første rekke USA og Japan). Stortinget vedtar kjøretøyavgiftene for ett år om gangen. Kjøretøyavgiftene har hjemmel i bilavgiftsloven av 1959. Vegdirektoratets kjøretøyregister er grunnlaget for utsending av krav om innbetaling av avgifter, spesielt årsavgift og vektårsavgift. Ved manglende innbetaling, kan kjøretøy bli avskiltet.

Ansvar for gjennomføring av tiltaket

Finansdepartementet og Stortinget er ansvarlig for utforming av avgiftssystemet. Vegdirektoratet er ansvarlig for kjøretøyregisteret. Toll - og avgiftsdirektoratet er ansvarlig for innkreving av avgifter. Politiet har myndighet til å avskilte kjøretøy ved manglende avgiftsbetaling.

Referanser

Bjørnskau, T., Nævestad, T. O. og Akhtar, J. (2010). Trafikksikkerhet blant mc-førere – En studie av risikoutsatte undergrupper og mulige tiltak, TØI rapport 1075, Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Brendemoen, A. & H. Vennemo. (1993). Hva koster det å øke skattene? Økonomiske analyser, 8, 22-28.

Fraga, F (2010). Vehicle Scrapping Schemes Impact on CO2, NOx and Safety. ITF/OECD/JTRC(2010)20, Joint ITF/OECD Transport Research Committee, Paris

Fridstrøm, L & Rand, L. (1993). Markedet for lange reiser i Norge. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 220/1993.

Fridstrøm, L. , Ifver, J., Ingebrigtsen, S., Kulmala & Thomsen, L.K. (1993). Explaining the variation in road accident counts. Report Nord 1993:35. Nordic Council of Ministers, Copenhagen.

Fridstrøm, L. & S. Ingebrigtsen (1991). An aggregate accident model based on pooled, regional time-series data. Accident Analysis and Prevention, 23, 363-378.

Fridstrøm, L. (2010). Lite effektive vrakpantordninger, Samferdsel, nr. 10, side 16-17.

Hagman, R., Gjerstad, K. I. & Amundsen, A. (2011). NO2 - utslipp fra kjøretøyparken i norske storbyer. Utfordringer og muligheter frem mot 2025, TØI rapport 1168/2011, Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Eriksen, K. S. & I. B. Hovi (1995). Transportmidlenes marginale kostnadsansvar. TØI notat 1019. Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Høye, A. (2011). Mange liv spart takket være sikrere biler, Samferdsel, nr. 6, side 6-7.

Kolbenstvedt, M., Aas, H., Amundsen, A. & Sørensen, M. (red.) (2011). Tiltakskatalog.no – Transport, miljø og klima, www.tiltakskatalog.no, Transportøkonomisk institutt, Oslo.

 Norges Offentlige Utredninger. (1975). NOU 1975:42. Motorvognavgiftene. Uni­versitetsforlaget, Oslo.

Opplysningsrådet for veitrafikken. (1996). Bil- og Veistatistikk 1996. Publikasjon 1000-96. Opplysningsrådet for veitrafikken, Oslo.

Opplysningsrådet for veitrafikken (2010). Bil- og Vei statistikk 2010. Publikasjon 1000-2010. Opplysningsrådet for veitrafikken (OFV), Oslo.