Hovedside/ Del 2 - Effekt av tiltak/ 10: Overordnede virkemidler/ 10.4 Helhetlige sikkerhetsprogrammer i lokal­samfunn

10.4 Helhetlige sikkerhetsprogrammer i lokal­samfunn

Kapitlet er revidert i 2012 av Astrid Amundsen (TØI)

Problem og formål

Et vanlig problem i ulykkes- og skadeforebyggende arbeid er manglende motiva­sjon for arbeidet. Vanlige grunner til at mange ikke vil engasjere seg i ulykkes- og skadeforebyggende arbeid, er at man ikke ser ulykker som noe problem og at man ikke tror at det nytter å gjøre noe for å unngå ulykker (Hoff, 1996). Et fram­gangsrikt ulykkesforebyggende arbeid er derfor til en viss grad avhengig av at man kan vise til gode eksempler på slikt arbeid. Slike eksempler kan virke motiverende for andre.

Omkring 1800 personer i Norge dør årlig som følge av ulykker (uavhengig av årsak) og rundt 500 000 blir behandlet av lege (Departementene, 2009). En forutsetning for å lykkes med å forebygge ulykker, er at man har gode kunn­skaper om hvor mange ulykker som faktisk skjer, hvem som rammes og hva omstendighetene omkring ulykkene er. Eksisterende ulykkesstatistikk gir ofte et mangelfullt bilde av ulykkesproblemene i samfunnet (Departementene, 2009). Det er for eksempel stor underrapporte­ring av vegtrafikkulykker med lettere personskade i offentlig statistikk, det samme gjelder også for hjem- fritids- og arbeidsulykker (som for eksempel fallulykker, lettere brannskader mm.). Manglende rapportering av ulykker gjør det vanske­lig å få oversikt over omfanget av ulykker i et samfunn og kan føre til at ulykkes­problemene undervurderes.

Ansvaret for å forebygge ulykker er spredt mellom mange instanser. Dette gjelder selv om vi bare betrakter en bestemt ulykkestype, som vegtrafikkulykker. Ansvaret for å forebygge vegtrafikkulykker er fordelt mellom kommune, stat, politi, skoleverk og andre. Ingen er utpekt til å ha helhetsansvaret for å forebygge ulykker.

For å skape gode eksempler på ulykkesforebyggende arbeid i lokalsamfunn, har Verdens Helseorganisasjon lansert ideen om "Trygge Lokalsamfunn" (Safe Communities). Ved inngangen til 2012 var det rundt 220 registrerte Trygge Lokalsamfunn på verdensbasis, av disse er 19 kommuner i Norge godkjent som Trygge lokalsamfunn (Skadeforebyggende forum, 2012). 

Hel­hetlige sikkerhetsprogrammer i lokalsamfunn tar sikte på å skape et bedre grunn­lag for lokalt ulykkesforebyggende arbeid ved å gi eksempler på hvordan slikt arbeid kan organiseres og å redusere antallet skadde personer i de samfunn der programmene gjennomføres.

Beskrivelse av tiltaket

Med helhetlige sikkerhetsprogram i lokalsamfunn menes systematiske ulykkes­forebyggende tiltak som har følgende kjennetegn:

  1. Gjennom en viss tid gjennomføres det en systematisk registrering av ulykker i et lokalsamfunn. Ansvarlige for registreringen er som regel sykehus eller annen helseinstitusjon.
  2. På grunnlag av ulykkesregistreringene utpekes de dominerende ulykkesprob­lemer i lokalsamfunnet. Kunnskap om disse problemene gjøres kjent i lokal­miljøet gjennom aviser, nærkringkasting, folkemøter og på andre måter.
  3. Det dannes en styringsgruppe for ulykkesforebygging i lokalsamfunnet, med deltakelse fra alle parter som antas å kunne bidra til å forebygge ulykker, herunder vanligvis kommunen (administrasjon og politikere), skoleverket, hel­setjenesten, politi, brannvesen, representanter for næringslivet og frivillige organisasjoner.
  4. Det settes et tallfestet mål for ulykkesnedgang for en bestemt periode, f.eks. de kommende 2 eller 3 år. Et sett av tiltak som er nødvendige for å nå dette målet utarbeides. Det forutsettes at hele styringsgruppen for ulykkesforebygging stiller seg bak både mål og tiltaksprogram. Tiltakene kan både være tekniske tiltak som det offentlige har ansvar for og tiltak som forutsetter endret atferd hos den enkelte.
  5. Tiltaksprogrammet gjennomføres. Under hele gjennomføringen følges utvik­lingen i antallet ulykker og skader nøye og det gis tilbakemelding om utvik­lingen til alle deltakere i tiltaksprogrammet.
  6. Når tiltaksprogrammet er gjennomført, undersøkes det hvordan det har virket på ulykkestallet i lokalsamfunnet. Resultatene gjøres kjent og det gjøres ut fra dette eventuelt endringer i målene for ulykkestall eller i tiltaksprogrammet.

For å bli godkjent som et Trygt Lokalsamfunn, må søkeren oppfylle følgende krav til det ulykkesforebyggende arbeidet (WHO Collaborating Centre, 2012):

  • Lokalsamfunnet må ha en infrastruktur basert på partnerskap og samarbeid, styrt av en tverrsektoriell gruppe som er ansvarlig for å fremme sikkerhet i lokalsamfunnet
  • Lokalsamfunnet må ha et langsiktig og bærekraftig program som dekker alle aldersgrupper og arenaer
  • Programmet må inneholde særskilte aktiviteter rettet mot spesifikke høyrisikogrupper og sårbare grupper
  • Lokalsamfunnet må ha et program som er basert på tilgjengelig dokumentasjon
  • Ulykkesmønster og ulykkesårsaker må kunne dokumenteres
  • Det må foretas evalueringer for å vurdere programmet, prosessene og endringene
  • Lokalsamfunnet må delta i det nasjonale nettverket for Trygge lokalsamfunn, og i det internasjonale Safe Communities nettverket

En viktig del av tanken bak Trygge lokalsamfunn er at erfaringer skal deles, via rapporteringer av erfaringer og på årlige samlinger (Skadebyggende forum, 2011). De Trygge lokalsamfunnene i Norge jobber med ulike temaer, blant annet trafikksikkerhet, tiltak mot mobbing, vold i nære relasjoner, natteravn, utkjøring av strøsand til eldre, forebygging av brannskader for barn, rusforebyggende arbeid, fallforebygging for eldre, førstehjelpsopplæring, lokal skaderegistrering, "Trygt hjem for en 50 lapp", svømmeopplæring for minoritetsbarn (Skadeforebyggende forum, 2011). Skadeforebyggende forum leder arbeidet med Trygge lokalsamfunn i Norge, og har ansvaret for godkjenning og resertifisering av norske søkere.

Virkning på ulykkene

Det er utført evalueringer av en rekke Trygge Lokalsamfunn, men et problem med flere av studiene er svært varierende kvalitet (Nilsen, 2004; Spinks m.fl., 2005; Johnston, 2011; Langley og Simpson, 2012), og effektmålene er svært forskjellige. Noen av de mest vellykkede prosjektene er utført i de skandinaviske landene. Her er tiltakene gjennomført i homogene miljøer av en viss størrelse, prosjektene har hatt en viss varighet, og det er benyttet flere virkemidler for å nå et konkret mål (Nilsen, 2004). Tiltak som er rettet mot å forhindre en spesifikk ulykkestype som f.eks. trafikkulykker, drukningsulykker eller brannskader hos barn, har som regel større effekt enn tiltak som ikke er rettet mot en spesifikk ulykkestype. Mye av der skadeforebyggende arbeidet som blir iverksatt i trygge lokalsamfunn går ut på å endre befolkningens holdninger og/eller atferd. Å endre atferd som er tillært gjennom et helt liv kan være tidkrevende. De lokalsamfunnene som kan vise til best effekt på sitt forebyggende arbeide, har arbeidet sammenhengende i 5-8 år (Nilsen, 2004).

Studier rettet mot alle typer ulykker, uavhengig av årsaken til ulykken, er følgende:

Tellnes, 1984 (Norge): Skadeforebyggende arbeid
Schelp, 1987 (Sverige): Skadeforebyggende arbeid
Guyer m.fl., 1989 (USA): Ulykker blant barn
Davidson m.fl., 1994 (USA): Sikkerhet for barn
Coggan m.fl., 2000 (New Zealand): Barn 0-14 år
Lindquist, Timpka, Schelp og Risto, 2002 (Sverige): Barn 0-5 år
Ozanna-Smith m.fl. (Australia): Fokus på høyrisik grupper
Tamburro m.fl., 2002 (USA): Barn 0-9 år
Nilsen m.fl., 2007 (Sverige): Sykehusregistrerte ulykker, innleggelse på >24 timer
De Leon m.fl., 2007 (Sverige): Sykehusregistrerte ulykker blant barn i alderen 0-14 år
 

En metaanalyse av de ulike studiene er ikke foretatt, da sammenligning av de ulike studiene er vanskelig når målgruppen er så variert. Samtidig varierer rapporteringsgraden, og hvordan en har definert en personskade mellom de forskjellige studiene. For studier som har tatt for seg den samlede ulykkesreduserende effekten av å innføre Trygge Lokalsamfunn, variere resultatene. I noen lokalsamfunn er det oppnådd reduksjoner i antallet ulykker, mens andre igjen har hatt en økning i antallet ulykker. Det kan være vanskelig å registrere nedgang i det totale ulykkesantallet når en kun har iverksatt noen få tiltak. En annen mulig forklaring på begrensede målbare virkninger av noen av tiltaket er at det ofte ikke er tilfeldig hvilke byer som velger å bli et Trygt Lokalsamfunn. I utgangspunktet har flere av disse byene ofte høyere ulykkesrisiko enn sammenlignbare byer (Nilsen m.fl., 2007).

Det er utført flere studier som ser på effektene av forebyggende arbeide innenfor trafikksikkerhetsområdet i Trygge Lokalsamfunn, blant annet:

Tellnes, 1984 (Norge): Alle ulykker
Schelp, 1987 (Sverige): Alle ulykker
Guyer m.fl., 1989 (USA): Ulykker blant barn
Haugen m.fl., 1991 (Norge): Alle ulykker
Davidson m.fl., 1994 (USA): Sikkerhet for barn
Ytterstad og Wasmuth, 1995 (Norge): ulykker med barn og voksne; sykehusregistrerte trafikkulykker
Hingson m.fl., 1996 (USA): Alkoholulykker.
Lindquist, Timpka og Schelp, 2001 (Sverige): Legevaktdata, alle aldersgrupper
Lindquist, Timpka, Schelp og Risto, 2002 (Sverige): Barn 0-5 år
Ytterstad, 2003 (Norge): Barn 0-15 år, voksne

Studiene varierer med hensyn til hvilken trafikantgruppe tiltaket er rettet mot, hvordan effektene er målt og hvilke datakilder som brukes for å registrere effektene. Effektene studiene over viser til varierer fra -9 (ikke signifikant reduksjon) til -59 prosent reduksjon. Tendensen er at effekten er noe høyere i de studier som omfatter barn. I de studiene der det er mulig å foreta sammenligning ligger reduksjonen på i størrelsesordenen 25-30 prosent for sykehusregistrerte ulykker (personskadeulykker).

Dersom man kun betrakter ulykker registrert i det offisielle ulykkesregisteret, er effektene av tiltakene mer uklare. Forklaringen på dette kan være at rapporteringsgraden for trafikkulykker i det offisielle registeret er økt i de lokalsamfunn hvor sikkerhetsprogrammene er gjennomført. En stimulering av interessen for sikkerhet kan føre til at folk blir mer oppmerksomme på plikten til å rapportere trafikkulykker og i større grad enn før gjør dette.

Virkning på framkommelighet

Virkningene på framkommelighet av helhetlige sikkerhetsprogrammer i lokal­samfunn avhenger av hvilke tiltak som inngår i slike programmer. I dagens Trygge Lokalsamfunn i Norge inngår blant annet følgende tiltak (Skadeforebyggende forum, 2011): informasjonstiltak, utbedring av spesielt ulykkesbelastede steder på vegnettet, trygt hjem for en 50-lapp, utlånsordning for sikringsutstyr for barn i bil, gratis montering av høytsittende stopplys på biler og politikontroller. Dette er stort sett tiltak som ikke påvirker framkommeligheten.

Virkning på miljøforhold

Det er ikke dokumentert noen virkning på miljøforhold av helhetlige sikker­hetsprogrammer i lokalsamfunn.

Kostnader

Ingen av de undersøkelser om helhetlige sikkerhetsprogrammer i lokalsamfunn som det er henvist til i dette kapitlet opplyser noe om de samlede kostnadene ved programmene. Kostnadene varierer etter programmenes omfang, innhold og varighet. Generelle kostnadstall er derfor vanskelige å oppgi.

Nytte-kostnadsvurderinger

I 2009 ble det anslått at dødsulykker i trafikken hadde en samfunnsøkonomisk kostnad på rundt 26 milliarder norske kroner. Om en bruker den samme verdsettingen av liv, var den samfunnsøkonomiske kostnaden av dødsulykker i hjemmet på rundt 63,5 milliarder (Departementene, 2009).

Det foreligger ingen formelle nytte-kostnadsvurderinger av helhetlige sikkerhets­program i lokalsamfunn. På grunnlag av data fra SSB kan det beregnes at skadehyppigheten for veitrafikkskader i Norge er ca 2 per 1.000 innbyggere per år, det vil si at av 1.000 mennesker, blir i gjen­nomsnitt ca 2 skadet i trafikken i løpet av et år. Gjennomsnittlig folketall i en norsk kommune er ca. 10.000 mennesker. Gjennomsnittlig antall trafikkskader i en norsk kommune i løpet av et år er følgelig ca 20. Disse skadene representerer en samfunnsøkonomisk kostnad på ca 32 mill. kr. per år per kommune. Dersom tallet på trafikkskader kan reduseres med 25 prosent, utgjør det en samfunnsøkonomisk inn­sparing på ca. 8 mill. kr. per år per kommune. Et tiltaksprogram som koster mindre per år enn dette, og som ikke har ugunstige virkninger i forhold til andre mål, som framkommelighet i trafikken, vil derfor være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Formelt ansvar og saksgang

Initiativ til tiltaket

Initiativ til sikkerhetsprogrammer tas som oftest av sykehus eller andre helseinstitusjoner i kommunen. Det kan imidlertid også komme fra lokalpolitikere, frivillige organisasjoner og aktivister. Skadeforebyggende forum er en aktiv pådriver for medlemskap i Trygge lokalsamfunn.

Formelle krav og saksgang

Visse formelle krav må oppfylles dersom et lokalsamfunn ønsker å bli medlem i det internasjonale nettverket av "Safe Communies" (WHO). Skadeforebyggende forum er sekretariat for Trygge lokalsamfunn i Norge, og kan orientere om retningslinjene for godkjennelse (www.skafor.org). For øvrig stilles det ingen formelle krav til utforming og gjennomføring av lokale sikkerhets­programmer.

Ansvar for gjennomføring av tiltaket

Helhetlige sikkerhetsprogrammer bør utarbeides av en tverrsektoriell gruppe, der alle har et felles ansvar for gjennomføring og oppfølging.

Referanser

Coggan, C., Patterson, P. & Brewin, M. (2000). Evaluation of the Waitakere Community Injury Prevention Project. Injury Prevention, 6, 130-134.

Davidson, L. L.; Durkin, M. S.; Kuhn, L.; O'Connor, P.; Barlow, B. & Heagarty, M. C. (1994). The Impact of the Safe Kids/Healthy Neighborhoods Injury Prevention Program in Harlem, 1988 through 1991. American Journal of Public Health, 84, 580-586, 1994.

Departementene (2009). Ulykker i Norge. Nasjonal strategi for forebygging av ulykker som medfører personskade 2009-2014. Oslo, Departementene.

De Leon, A. P., Svanström, L., Welander, G., Schelp, L., Santesson, P. & Ekman, R. (2007). Differences in child injury hospitalizations in Sweden: The use of time-trend analysis to compare various community injury-prevention approaches. Scandinavian Journal of Public Health, 35, 623-630.

Guyer, B.; Gallagher, S. S.; Chang, B-H.; Azzara, C. V.; Cupples, L. A. & Colton, T. (1989). Prevention of Childhood Injuries: Evaluation of the Satewide Childhood Injury Prevention Program (SCIPP). American Journal of Public Health, 79, 1521-1527, 1989.

Haugen, A-M.; Myrjord, B. A.; Kåsa, B.; Lie, J. & Sauarlia, L. (1991). Bø prøvekommune for trafikksikring på lokalplanet. Rapport, Bø, Bø kommune og Statens vegvesen Telemark.

Hingson, R.; McGovern, T.; Howland, J.; Heeren, T.; Winter, M.; Zakocs R. (1996). Reducing Alcohol-Impaired Driving in Massachusetts. The Saving Lives Program. American Journal of Public Health, 86, 791-797.

Hoff, S. A. (1996). Trygge lokalsamfunn som nasjonal strategi. I: Lund, J. (Red): Et tryggere Norge - veien videre, 19-21. Skadeforebyggende forums årskonferanse og årsmøte i Oslo, 24. april 1996. Oslo, Skadeforebyggende forum.

Johnston, B. D. (2011). Injury prevention in Safe Communities. Injury Prevention, 17, 1-2.

Langley, J. & Simpson, J. (2012). Injury surveillance: unrealistic expectations of safe communities. Injury Prevention, 15, 146-149.

Lindquist, K., Timpka, T. & Schelp, L. (2001). Evaluation of inter-organizational injury prevention in a WHO safe community. Accident Analysis and Prevention, 33, 599-607.

Lindquist, K., Timpka, T., Schelp, l. & Risto, O. (2002). Evaluation of a child safety program based on the WHO Safe community model. Injury Prevention, 8,23-26.

Nilsen, P. (2004). What makes community based injury prevention work? In search of evidence of effectiveness. Injury Prevention, 10, 268-274.

Nilsen, P., Ekman, R., Ekman, D. S., Ryen, L. & Lindquist, K. (2007). Effectiveness of community-based injury prevention long-term injury rate levels, changes, and trends for 14 Swedish WHO-designated Safe Communities. Accident Analysis and Prevention, 39, 267-273.

Ozanne-Smith, J., Day, L., Stathakis, V. & Sherrard. J.(2002). Controlled evaluation of a community based injury prevention program in Australia. Injury Prevention, 8, 18-22.

Schelp, L. (1987). Epidemiology as a Basis for Evaluation of a Community Intervention Programme on Accidents. Academic Thesis. Sundbyberg, Karolinska Institute, Department of Social Medicine, Kronan Health Centre.

Skadebyggende forum (2011). Forebygging. Trygge lokalsamfunn 2011-2012. Livskvalitet, livsløp, livsmiljø. Brosjyre. Oslo, Skadeforebyggende forum.

Skadeforebyggende forum (2012). Trygge lokalsamfunn. URL: http://www.skafor.org/no/hoved/trygge-lokalsamfunn/ (10.02.2012).

Spinks, A., Turner, C., Nixon, J. & McClure, R. T(2005). The "WHO Safe Communities" model for prevention of injury in whole populations (Review). The Cochrane Database of Systematic Reviews, issue 2.

Tamburro, R. F., Shorr, R. I. & Bush, A. J. (2002). Association between the interception of Safe Kids coalition and changes in pediatric unintentional injury rates. Injury Prevention, 8, 242-245.

Tellnes, G. (1984). Resultater av skadeforebyggende arbeid i lokalsamfunnet. Tidsskrift for den Norske Lægeforening, 104, 1838-1842.

WHO Collaborating Centre on Community Safety Promotion (2012). Indicators for International Safe Communities. URL: http://www.phs.ki.se/csp/who_safe_communities_indicators_en.htm (10.02.2012). Stockholm, Karolinska Institutet.

Ytterstad, B. & Wasmuth, H. (1995). The Harstad injury prevention study: Evaluation of hospital-based injury recording and community-based intervention for traffic injury prevention. Accident Analysis and Prevention, 27, 111-123.

Ytterstad, B. (2003). The Harstad Injury Prevention Study. A decade of community-based traffic injury prevention with emphasis on children. Postal dissemination of local injury data can be effective. International Journal of Circumpolar Helath, 62, 61-74.