Hovedside/ Del 2 - Effekt av tiltak/ 10: Overordnede virkemidler/ 10.0 Innledning og oversikt over 13 virkemidler

10.0 Innledning og oversikt over 13 virkemidler

Dette kapitlet omtaler virkningene av 13 overordnede virkemidler. Tiltakene er:

10.1 Organisatoriske tiltak
10.2 Faginformasjon
10.3 Tallfestede trafikksikkerhetsmål og handlingsplaner
10.4 Helhetlige sikkerhetsprogrammer i lokalsamfunn
10.5 Regulering av trafikkmengde (eksponering)
10.6 Arealplaner
10.7 Vegplaner og vegbygging
10.8 Trafikksikkerhetsrevisjon og -inspeksjon
10.9 Generelle kjøretøyavgifter
10.10 Vegprising
10.11 Endring av reisers fordeling på transportmidler
10.12 Lovregulering av vegtrafikksystemet
10.13 Lovregulering av yrkestransport

De overordnede virkemidlene er generelle politiske styringsverktøy som brukes på mange områder. Et viktig kjennetegn ved disse virkemidlene er at målene er meget sammensatte. Bedring av trafikksikkerheten er ikke det eneste, i mange tilfeller heller ikke det viktigste, målet for virkemidlene. Eksempelvis er noen av målene med styring av arealutnyttelsen i samfunnet gjennom arealplaner å verne om uberørt natur og verdifulle landskapsområder, å fremme næringsutvikling i en kommune, å gi grunnlag for tett bosetting, å redusere energiforbruk og miljø­skadelige utslipp og å bedre trafikksikkerheten. Ofte er det et motsetningsforhold mellom flere av målene. Det er sjelden mulig å ivareta dem alle på en tilfreds­stillende måte i en enkel arealplan.

Delvis som en følge av de sammensatte målene, er de overordnede virke­midlene til dels meget komplekse. De finnes i ulike versjoner og varianter. For igjen å bruke arealplaner som eksempel, så finnes det både oversiktsplaner og detaljplaner i mange varianter, hvor arealbruken fastlegges for et stort eller lite område, for kort eller lang tid framover. Å snakke om "arealplaner" som ett virkemiddel er derfor misvisende. I virkeligheten dreier det seg om et helt spekter av virkemidler.

Den komplekse karakteren til de overordnede virkemidlene gjør det vanskelig å si noe generelt om deres virkninger. Virkningene avhenger av hvordan de over­ordnede virkemidlene utformes og brukes. Som trafikksikkerhetstiltak betraktet skiller de fleste overordnede virkemidler seg fra andre tiltak som beskrives i denne boken ved at de søker å påvirke enten den totale trafikkmengden, trafikkens fordeling mellom transportmidler eller begge deler. De fleste andre tiltak søker kun å påvirke nivået på ulykkesrisikoen ved en gitt trafikkmengde, eller skadenes alvorlighetsgrad ved gitt ulykkestall.

En del av de overordnede virkemidlene gjelder utformingen av rammevilkårene for trafikksikkerhetspolitikken. Disse virkemidlene søker å påvirke for eksempel hvilke mål myndighetene setter seg for trafikksikkerheten, hvor store ressurser som settes av til trafikksikkerhetstiltak og hvilke typer faginformasjon beslutninger om bruk av tiltakene skal bygge på. Det sier seg selv at årsakssammenhengen mellom slike tiltak og antall ulykker eller skader er uhyre kompleks og går gjennom mange ledd. Det betyr ikke at slike tiltak er uvesentlige for sikkerheten. Men det betyr at det er svært vanskelig, og kanskje heller ikke særlig meningsfullt, å tallfeste virkningene på ulykker og skader. For noen av de overordnede virkemidlene er det likevel meningsfullt å forsøke å tallfeste virkningen på antall ulykker og skader.

Omfanget av og kvaliteten på forskning om virkning på ulykkene

Omfanget og kvaliteten av forskning om de overordnede virkemidlers be­tydning for antall ulykker og skader er sterkt varierende. Mest omfattende forskning finnes det om vegplaner, lovregulering av yrkestransport (transportkonsesjoner) og vegprising. Det finnes også en omfattende forskning om sammen­hengen mellom arealbruk og ulykkestall, samt mellom trafikkmengde og ulykkestall. Denne forskningen er imidlertid ikke knyttet direkte til noen av de overordnede virkemidlene, men angår likevel flere av dem, fordi de søker å påvirke henholdsvis arealbruk eller trafikkmengden. Sammenhengen mellom trafikksammensetningen, det vil si trafikkens fordeling på transportmidler, og ulykkestallene er dårligere undersøkt. For faginformasjon er det ikke funnet noen studier av virkningen på antall ulykker, kun studier som har undersøkt virkningen på eksempelvis kunnskaper og holdninger blant beslutningstakere.

Metaanalyse er brukt til å oppsummere kunnskaper om virkninger av tiltakene for tallfestede trafikksikkerhetsmål og handlingsprogrammer, helhetlige sikker­hetsprogrammer i lokalsamfunn, regulering av trafikkmengde, vegplaner, endring av reisers for­deling på transportmidler, lovregulering av vegtrafikksystemet, lovregulering av yrkestransport og tilgang til medisinske tjenester. For de øvrige overordnede virkemidler er det ikke funnet grunnlag for å bruke metaanalyse. Tabell 10.0.1 viser omfanget av forskningen om virkninger på trafikksikkerheten av over­ordnede virkemidler.

Tabell 10.0.1: Omfanget av forskning om virkninger av overordnede virkemidler på antall ulykker.

Tiltak

Antall
studier

Sist
oppdatert

10.1 Organisatoriske tiltak

7

2012

10.2 Faginformasjon

0

2011

10.3 Tallfestede trafikksikkerhetsmål og handlingsplaner

3

2012

10.4 Helhetlige sikkerhetsprogrammer i lokal­samfunn

7

2012

10.5 Regulering av trafikkmengde (eksponering)

28

2008

10.6 Arealplaner

12

2012

10.7 Vegplaner og vegbygging

10

2011

10.8 Trafikksikkerhetsrevisjon og -inspeksjon

5

2009

10.9 Generelle kjøretøyavgifter

3

2011

10.10 Vegprising

15

2011

10.11 Endring av reisers fordeling på transportmidler

7

2011

10.12 Lovregulering av vegtrafikksystemet

1

2011

 10.13 Lovregulering av yrkestransport (transportkonsesjoner)

25

2008

 

Alle undersøkelser som er gjort om virkninger på trafikksikkerheten av over­ordnede virkemidler er ikke-eksperimentelle og ikke alltid av spesielt god meto­disk kvalitet. Det kan kanskje virke paradoksalt og litt over­raskende at virkningene av overordnede virkemidler ikke er bedre dokumentert. Disse virkemidlene er, i alle fall potensielt sett, blant de sterkeste som kan tas i bruk for å påvirke ulykkestallene. Det burde derfor være spesielt viktig å finne ut hvordan de virker. Men, som nevnt foran, er de overordnede virkemidlene meget komplekse og har en til dels innfløkt indirekte sammenheng med antall ulykker og skader. De er dessuten lite egnet for eksperimentelle undersøkelser. Dette gjør at det er vanskeligere å gjøre gode undersøkelser om virkningene av de overordnede virkemidlene enn om virkningene av mindre og enklere tiltak.

Det synes klart at mange overordnede virkemidler ikke primært betraktes som trafikksikkerhetstiltak av dem som har ansvaret for tiltakene. Det betyr at deres potensiale som trafikksikkerhetstiltak ikke alltid blir realisert i særlig høy grad. På den annen side kan det oppstå konflikter med andre mål dersom man bare legger vekt på hvordan de overordnede virkemidlene virker for trafikksikkerheten og ser bort fra andre mål.

Hovedtrekk i virkninger på ulykkene

De overordnede virkemidlene har varierende virkninger på ulykkene. For organi­satoriske tiltak og faginformasjon er det ikke mulig å si noe konkret om virkninger på antall ulykker. Sammenhengene mellom disse tiltakene og antall ulykker er for indirekte til at den kan måles på en fornuftig måte.

En trafikksikkerhetspolitikk som bygger på ærgjerrige tallfestede mål, kombi­nert med integrerte handlingsprogrammer for å nå målene, har i Norge vist seg å gi gunstigere resultater for trafikksikkerheten enn en politikk som ikke har disse elementene. Med ærgjerrige mål menes mål som tar sikte på en stor ulykkes­nedgang. Med et integrert handlingsprogram menes et langsiktig tiltaksprogram som bygger på målene og inneholder tiltak som er nødvendige for å realisere målene. Utenlandske erfaringer med ærgjerrige mål og handlingsprogrammer for trafikksikkerhet er mindre klare, men tyder på at det å ha et tallfestet mål kan bidra til en gunstigere ulykkesutvikling.

Helhetlige sikkerhetsprogrammer i lokalsamfunn har vist seg å kunne redusere antallet ulykker. Forutsetningene for å oppnå slike resultater er at man har en god ulykkesstatistikk, klarer å utpeke de viktigste lokale ulykkesproblemene og lykkes med å skape høy motivasjon for å bedre sikkerheten både hos myndighetene og i befolkningen. Disse forutsetningene er ikke alltid til stede. Ikke alle lokalsamfunnsprogrammer er derfor like vellykkede.

Trafikkmengden er den viktigste enkeltfaktor som påvirker ulykkestallet. En rekke tiltak, blant dem arealplaner, vegplaner og vegbygging, samt kjøretøyavgifter påvirker trafikkmengden. Et tett utbyggingsmønster i tett­steder reduserer reiseavstandene og skaper dermed mindre trafikk enn et mer spredt utbyggingsmønster. Økt vegkapasitet kan skape økt trafikk, men nye veger har vanligvis lavere ulykkesrisiko enn eldre veger. Sammenhengen mellom trafikkmengde og antall ulykker er imidlertid kompleks og det er vanskelig å estimere den nøyaktige virkningen av endret trafikkmengde på det totale antall ulykker.

Arealplaner og mønsteret i arealutnyttelsen i et område kan påvirke antall ulykker ved å påvirke trafikkmengden og hvordan trafikken fordeler seg på ulike transportmidler og på ulike typer veg med ulik risikonivå. Utbyggingsmønsteret i norske byer og tettsteder er relativt transportkrevende. Selv om det som regel skjer forholdsvis få ulykker i spredt bebygde boligområder medfører slik bebyggelse som regel mye biltrafikk og lange reiseavstander, slik at det totale ulykkestallet likevel kan være høyere enn ved tettere boligbebyggelse.

Vegplaner og vegbygging kan påvirke antall ulykker ved å påvirke både trafikkmengden, trafikkens fordeling på vegnettet og den enkelte vegs risikonivå. Økning av vegkapasiteten i områder med kapasitetsproblemer på vegnettet kan skape mer trafikk. I Norge er det vegbygging til vegløse strøk og standardhevinger av vegnettet i spredtbygd strøk som har vist seg å utløse mest nyskapt trafikk. Nye veger er vanligvis sikrere enn eldre veger. Nettovirkningen av vegbygging på antallet ulykker avhenger derfor av hvilken deleffekt som er sterkest: økt trafikk eller redusert ulykkesrisiko per kjørt km.

Trafikksikkerhetsrevisjon og kvalitetssikring av planer og tiltak er en systema­tisk kontroll av at veg- og trafikkanlegg er utformet slik at de ikke skaper unødige trafikkfarer eller har svakheter som lett kan utbedres. Erfaringer med trafikk­sikkerhetsrevisjoner i bl.a. Danmark og Storbritannia er meget gunstige.

Avgifter på kjøp, eie og bruk av motorvogn påvirker nivået både på antall kjøretøy som blir kjøpt, om dyre eller billige kjøretøy blir mest etterspurt og hvor mye det enkelte kjøretøy blir brukt. Jo dyrere det er å kjøpe kjøretøy, desto lavere er utskiftingen og jo dyrere det er å bruke motor­kjøretøy desto lavere er bruken. På denne måten påvirker generelle kjøretøy­avgifter både trafikkmengden og i hvilken grad gamle kjøretøy blir erstattet med nye og som regel sikrere kjøretøy.

Vegprisingssystemer kan utformes slik at de tar hensyn til varia­sjoner i kostnader mellom vegtyper og over døgnet for en gitt veg. Virkningene på trafikksikkerheten av vegprising vil avhenge av hvordan systemet utformes. Både gunstige og mindre gunstige virkninger kan tenkes å oppstå. I de norske byer der bompengeringer eller lokal bensinavgift er innført (Oslo, Bergen, Trondheim, Tromsø) gikk både trafikkmengden og ulyk­kestallet ned da disse avgiftene ble innført.

Endring av reisers fordeling på transportmidler: Risikoen for personskader varierer mye mellom ulike transportmidler. Er­faringer tyder på at en overgang fra individuell til kollektiv transport i større byer reduserer antall politirapporterte trafikkulykker med personskade, men at den kan medføre en økning i urapporterte vegtrafikk­ulykker og fallulykker blant fotgjengere.

Lovregulering av vegtrafikksystemet omfatter flere lover og forskrifter. Virk­ningene av slik lovregulering på ulykkestallene avhenger av hvilken risiko som er forbundet med de forhold som reguleres, og hvor godt lovreguleringene etterleves. Dagens vegtrafikklovgivning regulerer en rekke former for atferd og andre risikoforhold som, hvis de ikke var regulert, sannsynligvis ville ha vært mer utbredt enn de er i dag. Lovgivningen bidrar på denne måten til å redusere ulyk­kestallet.

Lovreguleringen av yrkestransport (transportkonsesjoner) er blitt mindre streng de siste årene. Liberaliseringen av denne lovgivningen i Norge føyer seg inn i en internasjonal utvikling i retning av deregulering. Studier fra flere land tyder ikke på at deregulering av yrkestransport har påvirket antallet trafikkulykker nevneverdig.

Hovedtrekk i virkninger på framkommelighet

Bedring av framkommeligheten er et viktig mål for flere av de overordnede virke­midlene, blant dem arealplaner, vegplaner, vegprising og lovregulering av veg­trafikksystemet. Når vegkapasiteten økes, eller det bygges en ny veg med en bedre utforming enn eksisterende veg, bedres framkommeligheten. Ofte medfører imidlertid økt kapasitet økt trafikkmengde, slik at fremkommelighetsgevinsten kan helt elelr delvis bli "spist opp" av den økte trafikkmengden. Vegprising som fører til mindre eller jevnere fordelt trafikk bedrer framkommeligheten for den gjen­værende trafikken. En økning av andelen som reiser kollektivt vil også kunne bedre framkommeligheten, i det minste dersom den medfører redusert biltrafikk. Både kjøretøyavgifter og vegtrafikklovgivning bidrar til å begrense trafikkmengden, ved at de øker trafikantenes generaliserte reisekostnader (dvs. summen av direkte utlegg til reiser og alle andre oppofrelser eller ulemper ved å reise).

Hovedtrekk i virkninger på miljøforhold

Tiltak som medvirker til å begrense trafikkmengden bidrar til å redusere alle miljøproblemer som har sammenheng med vegtrafikkens omfang. Dette gjelder de aller fleste miljøproblemer knyttet til vegtrafikk, herunder støy, barrierevirkninger, avgassutslipp, energiforbruk og arealforbruk. Tiltak som fører til mindre køer og jevnere trafikkavvikling kan også redusere miljøproblemer, i første rekke avgass­utslipp. Begrensning av trafikkmengden i boligområder er et sterkt etterspurt miljøgode, som ikke bare bidrar til lite støy og forurensning i nærmiljøet, men også til økt trygghet og trivsel i en videre forstand. Spredt boligbebyggelse med lite biltrafikk (ingen gjennomgangstrafikk) i boliområdene medfører imidlertid lite effektiv arealbruk og kan medføre tap av leveområder samt økt trafikk på hovedvegene. Faktiske miljøvirkninger av de overordnede virkemidlene er i liten grad dokumentert. Det vises til Tiltakskatalog.no.

Hovedtrekk i kostnader

Kostnadene ved de overordnede virkemidlene er til dels problematiske å beregne. Ett av problemene er at disse virkemidlene har sammensatte formål. Kostnadene burde derfor fordeles mellom de ulike formålene ut fra hvor viktige de er. Opp­lysninger som gjør en slik fordeling mulig foreligger i liten grad.

Det kan skilles mellom tre typer kostnader ved de overordnede virkemidler: (1) administrative kostnader, herunder kostnader til å utarbeide arealplaner og veg­planer og til innkreving av kjøretøyavgifter, (2) gjennomføringskostnader, som omfatter kostnader til iverksetting av arealplaner, vegplaner eller andre tiltak og (3) økonomiske overføringer, som er innbetalinger av bl.a. kjøretøyavgifter og bompenger. Ikke alle disse kostnader kan betraktes som samfunnsøkonomiske kostnader. Kostnadene ved lovregulering omfatter kostnader til kontroll og sanksjoner.

Hovedtrekk i nytte-kostnadsvurderinger

Det er i liten grad mulig å gjøre meningsfulle nytte-kostnadsvurderinger av over­ordnede virkemidler på grunnlag av dagens kunnskaper. For det første er virk­ningene av disse virkemidlene på trafikksikkerheten til dels temmelig usikre. For det andre er kostnadene lite kjent. For det tredje er virke­midlenes virkninger for andre mål enn trafikksikkerhet til dels lite kjent.

Tallfestede trafikksikkerhetsmål og integrerte handlingsprogrammer kan ha en høy nytte-kostnadsbrøk når handlingsprogrammene inneholder langsiktige tiltak med dokumentert virkning på ulykkene. Det samme gjelder helhetlige sikkerhets­programmer i lokalsamfunn.

Nytte-kostnadsverdien av arealplaner og vegplaner avhenger av innholdet. Vegbyggingstiltak er generelt mest lønnsomme der hvor det er mest trafikk og flest problemer for øvrig knyttet til trafikken (høy risiko og store miljø­belastninger).

Lønnsomheten av kjøretøyavgifter og vegprising avhenger i første rekke av hvor store ulemper vegtrafikken påfører samfunnet i form av ulykker, køer og miljøproblemer. Når disse ulempene er store, er det samfunnsøkonomisk lønnsomt å begrense trafikkmengden eller fordele trafikken jevnere i tid. Dagens kjøretøyavgifter er ifølge en analyse utført av Statistisk sentralbyrå samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Tilsvarende synspunkter kan gjøres gjeldende med hensyn til lovregulering av vegtrafikksystemet. Dersom man uten lovregulering får et for stort omfang av farlig og/eller miljøskadelig atferd, er det samfunnsøkonomisk lønnsomt å søke å redusere omfanget av slik atferd med lovreguleringer. En rekke reguleringer i veg­trafikklovgivningen er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Lønnsomheten for sam­funnet av lovregulering av yrkestransport avhenger ikke bare av hvordan slik regulering virker på omfanget av eksterne virkninger av transport, men også av hvordan den virker på transportprisene. Lovregulering av yrkestransport kan i praksis lett arte seg som en beskyttelse av produsenter på bekostning av for­brukere. En virkning av slik regulering kan være at prisene blir høyere enn de ellers ville ha blitt. Utenlandske analyser tyder på at den deregulering av transport­markedet som er gjennomført i en rekke land har vært samfunns­økonomisk lønnsom.

Subsidiering av kollektivtrafikk er vanligvis samfunnsøkonomsk lønnsomt i byområder hvor vegnettet har kapasitetsproblemer og de eksterne virkninger av transport er store.

Hovedtrekk i formelt ansvar og saksgang

Ansvaret for overordnede virkemidler er fordelt mellom en rekke offentlige myn­digheter og organer. Ansvaret for den overordnede organisering ligger hos Stor­ting og regjering, men også lokale myndigheter kan gjennomføre organisatoriske tiltak. Faginformasjon om trafikksikkerhet skaffes til veie av forsknings­institusjoner, myndigheter og interesseorganisasjoner.

Mål for ulykkesutviklingen har i Norge vært satt både av fylker og de nasjonale myndigheter. I St. meld nr. 16 (2008-2009) NTP 2010-2019 ble det besluttet at det som et etappemål på veg mot nullvisjonen skulle settes som ambisjon at antall drepte og hardt skadde skal reduseres med minst en tredel innen 2020. Dette er tallfestet til maksimalt 775 drepte og hardt skadde i 2020.

Ansvaret for helhetlige sikkerhetsprogrammer i lokalsamfunn, arealplaner og vegplaner ligger i stor utstrekning hos lokale myndigheter, først og fremst kommunen.

Generelle kjøretøyavgifter utformes av statlige myndigheter, det vil si Finans­departementet, Storting og regjering. Eventuelle vegprisingssystemer, som i prin­sippet kan tenkes utformet av lokale myndigheter, må også godkjennes av de samme sentrale myndigheter.

Lovreguleringer av vegtrafikksystemet og av yrkestransport utformes av Sam­ferdselsdepartementet, Justisdepartementet og Vegdirektoratet. Kontroll og sank­sjoner utføres av politiet, som er underlagt Justisdepartementet. Tilskudd til kollektivtrafikk administreres for det meste av fylkeskommunen.