1 Bakgrunn og leseveiledning

1.1 Bokens formål

Hvert år blir 11.000-13.000 mennesker drept eller skadet i trafikkulykker i Norge som politiet får kjennskap til (Statistisk sentralbyrå, 1996). Det virkelige antall skadde personer er langt høyere. Når man regner med personskader ved sykkel­ulykker hvor det ikke er innblandet andre trafikanter (vel 9.000 pr år), blir årlig omlag 35.000-37.000 mennesker skadet i rapporteringspliktige trafikkulykker (Borger, Fosser, Ingebrigtsen og Sætermo 1995). Antallet drepte ved trafikk­ulykker har de siste årene ligget mellom ca 250 og ca 300 pr år.

Trafikkulykker er ett av våre store folkehelseproblemer. Trafikkulykker rammer i stor grad unge og middelaldrende mennesker og fører derfor til mange tapte leveår. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved trafikkulykker er i størrelses­orden 20-25 milliarder kroner pr år (Hagen 1997).

Det er farlig å være trafikant, til dels mye farligere enn de fleste andre aktiviteter folk flest utfører til daglig (Fosser og Elvik 1996). De fleste mener derfor at farene i trafikken bør reduseres. Dette har også myndighetene uttalt en rekke ganger, senest i stortingsmeldingen om Norsk veg- og vegtrafikkplan for perioden 1998-2007, hvor det heter:

     "Hensynet til trafikksikkerheten har en sentral plass i vegpolitikken. ... Fortsatt mister ... mellom 250 og 300 mennesker livet og 12.000 personer skades i veg­trafikken hvert år. Vi kan ikke slå oss til ro med dette. ... Samferdsels­departementet ser det som viktig å fortsette arbeidet for å redusere ulykkes­risikoen og alvorlighetsgraden i de ulykker som inntreffer."

     (Samferdselsdepartementet, stortingsmelding 37, 1996-97, Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007, s 49)

For å kunne redusere antall trafikkulykker og de skader disse ulykkene medfører, trengs kunnskap om hvilke tiltak som bedrer trafikksikkerheten.

Formålet med denne boken er å gi en samlet og systematisk oversikt over kunnskap om virkningene av ulike trafikksikkerhetstiltak. I tillegg til å beskrive hvordan tiltakene virker på antall ulykker eller skaders alvorlighetsgrad, beskriver boken hvordan tiltakene virker på framkommelighet og miljøforhold. Dessuten gis det opplysninger om kostnader ved tiltakene.

Boken henvender seg først og fremst til dem som gjennom sitt yrke arbeider for å bedre trafikksikkerheten. Den er likevel ikke skrevet først og fremst for eks­perter. Meningen er at alle som ønsker å vite noe om trafikksikkerhetstiltak de selv ikke er eksperter på skal ha nytte av boken.

Trafikksikkerhetshåndboken bygger på forskning og undersøkelser om virk­ninger av trafikksikkerhetstiltak utført over hele verden. Boken sammenstiller resultatene av disse undersøkelsene og gir, så langt det er mulig, tallmessige opplysninger om virkninger på ulykker og skader av de tiltak den beskriver. Kvaliteten på disse opplysningene varierer en god del mellom ulike tiltak. Det er ikke alle tiltak man har like gode kunnskaper om virkningene av. Boken gir opp­lysninger om usikkerheten i den kunnskap som finnes om virkninger av trafikk­sikkerhetstiltak.

Usikre kunnskaper må likevel ikke hindre at man utnytter den kunnskapen som finnes på best mulig måte. Vi vet ikke alt det vi kunne ønske å vite om virkninger av trafikksikkerhetstiltak, men vi vet likevel mye. Det er drevet mye forskning, både i Norge og internasjonalt, for å finne ut hvordan ulike trafikksikkerhetstiltak virker. Store administrative og praktiske erfaringer er også samlet. Men disse kunnskapene er ikke alltid lett tilgjengelige for dem som trenger dem. Mange forskningsresultater er spredt i et stort antall rapporter og finnes til dels bare i fagtidsskrifter og andre spesialpublikasjoner som ikke alltid når fram til dem som trenger kunnskapene. Denne boken kan forhåpentligvis gjøre kunnskapene lettere tilgjengelige og dermed føre til at de utnyttes bedre.

til toppen

1.2 Spørsmål boken besvarer

I Trafikksikkerhetshåndboken kan man finne svar på blant annet disse spørs­målene:

-   Hvilke tiltak kan brukes for å redusere trafikkulykkene og/eller skadegraden ved disse ulykkene?

-   Hvilke ulykkesproblemer og skadetyper virker ulike tiltak på?

-   Hvilke virkninger på ulykker og skader har de enkelte tiltak ifølge norsk og utenlandsk forskning?

-   Hvilke virkninger har tiltakene på framkommelighet og miljøforhold?

-   Hvor mye brukes ulike trafikksikkerhetstiltak i Norge i dag? Hvor mye koster tiltakene?

-   Er det mulig å gjøre nytte-kostnadsvurderinger av de enkelte tiltak? Hvilke tiltak gir størst gevinster for trafikksikkerheten sett i forhold til kostnadene ved tiltakene? Hvilke tiltak gir størst totale gevinster for trafikksikkerhet, framkommelighet og miljøforhold sett i forhold til kostnadene?

-   Hvem har ansvaret for å ta i bruk ulike trafikksikkerhetstiltak? Hvordan er det formelle ansvaret for tiltakene fordelt mellom offentlige organer?

-   Hvordan er saksgangen når tiltaket skal innføres?

Ikke alle disse spørsmålene er like enkle å besvare. Det kan ikke alltid gis noe presist eller entydig svar. Eksempelvis kan et tiltaks virkning på ulykkene variere fra sted til sted, avhengig av blant annet tiltakets utforming, antall ulykker på stedet, hvilke andre tiltak som er gjennomført, osv. Blant annet derfor kan ulike undersøkelser om det samme tiltaket komme til forskjellige resultater.

I denne boken forsøker vi å gi de mest representative svar på spørsmålene ovenfor, så godt det kan gjøres på grunnlag av norsk og utenlandsk forskning og andre erfaringer.

til toppen

1.3 Bokens oppbygging

Innholdet er ordnet i fire deler: Generell del, overordnede virkemidler, konkrete virkemidler og referanse- og oppslagsdel. Hver del kan leses for seg. Kapitlene i hver del er også ment å kunne leses selvstendig.

I del III, konkrete virkemidler, er de åtte kapitlene delt i underkapitler. Første underkapittel er alltid en oversikt over de tiltak kapitlet omtaler. Hvert av de øvrige underkapitler beskriver et trafikksikkerhetstiltak. Disse kapitlene kan leses hver for seg.

De seks kapitlene i del I beskriver bokens formål og oppbygging, hvordan boken er blitt til, ulykker og risiko i vegtrafikken, et faglig grunnsyn, teorier og metoder i trafikksikkerhetsforskningen og anvendelse av boken. I del II beskrives 14 overordnede virkemidler for å påvirke trafikksikkerheten. Disse virkemidlene er generelle og brukes på mange områder i samfunnet. De oppfattes ikke alltid som trafikksikkerhetstiltak. De overordnede virkemidlene er imidlertid viktige, fordi de kan påvirke trafikkmengden, trafikkens fordeling mellom ulike trans­portmidler eller reisemåter og trafikkens fordeling på vegnettet. Disse virke­midlene kan også ha betydning for de konsekvenser ulykker fører til i form av personskader.

De åtte kapitlene i del III beskriver tilsammen 110 konkrete trafikk­sikker­hets­tiltak på følgende områder:

Vegutforming og vegutstyr	20 tiltak
Vegvedlikehold	9 tiltak
Trafikkregulering	21 tiltak
Kjøretøyteknikk og personlig verneutstyr	28 tiltak
Kjøretøykontroll og verkstedgodkjenning	4 tiltak
Krav til førere, føreropplæring og yrkeskjøring	13 tiltak
Trafikantopplæring og informasjon	4 tiltak
Kontroll og sanksjoner	11 tiltak

Del IV, referanse og oppslagsdelen, inneholder en referanseliste, forklaring av ord, symboler og forkortelser som brukes i boken og et emneordregister.

Hvert av kapitlene som beskriver et trafikksikkerhetstiltak i del II (14 kapitler) og del III (110 kapitler) av boken er skrevet etter en felles disposisjon. Dette er gjort for å øke oversikten og gjøre det lett å sammenlikne tiltakene. Tiltaks­kapitlene er inndelt i følgende faste avsnitt:

-   Problem og formål

-   Beskrivelse av tiltaket

-   Virkning på ulykkene

-   Virkning på framkommelighet

-   Virkning på miljøforhold

-   Kostnader

-   Nytte-kostnadsvurderinger

-   Formelt ansvar og saksgang

Nedenfor beskrives kort hva hvert avsnitt vanligvis inneholder.

Problem og formål. I dette avsnittet beskrives det trafikksikkerhetsproblem til­taket er ment å løse eller redusere. Et problem kan f eks være et høyt ulykkestall, høy ulykkesrisiko eller alvorlige skader. Eksempelvis er fotgjengere og syklister oftere utsatt for trafikkulykker med personskade regnet pr kilometer de tilbake­legger i trafikken enn bilister. De blir ofte også mer alvorlig skadet enn bilister.

Så langt det er mulig, er beskrivelsen av de trafikksikkerhetsproblemer hvert tiltak skal virke på dokumentert i form av ulykkestall eller risikotall. Men ikke alle trafikksikkerhetsproblemer kan framstilles tallmessig på en fullt ut tilfredsstillende måte. Problemene kan ha sider det er vanskelig å måle med tall. Det gjelder for eksempel problemer som utrygghet og angst som reduserer livsutfoldelsen.

Mange trafikksikkerhetstiltak er rettet mot lokale problemer, det vil si ulykkes­problemer som kan avgrenses forholdsvis klart i tid og rom. Men dette gjelder ikke alle tiltak. Noen tiltak er rettet mot mer generelle problemer. Det gjelder blant annet informasjons- og opplæringstiltak. Det er vanskelig å avgrense nøyaktig hvilken ulykkesmengde disse tiltakene skal påvirke.

Alle de konkrete trafikksikkerhetstiltakene som omtales i del III av boken har bedring av trafikksikkerheten som hovedmål eller som ett av sine hovedmål. For noen av tiltakene kan andre formål være minst like viktige som bedring av trafikk­sikkerheten. Det gjelder blant annet en del vegutbedringer, hvor bedring av framkommelighet og miljøforhold er viktige mål.

Beskrivelse av tiltaket. Dette avsnittet gir opplysninger om hvordan tiltaket er utformet, om hva tiltaket går ut på og om hvor mye tiltaket brukes i Norge i dag. Detaljerte tekniske beskrivelser gis vanligvis ikke. For tekniske tiltak er tegninger som viser tiltaket brukt i mange tilfeller.

Virkning på ulykkene. Et viktig avsnitt i hvert tiltakskapittel handler om hvilke virkninger på ulykkene, eventuelt på skadegraden i ulykker, forskning har påvist av tiltaket. De påviste virkninger er oppgitt ved tall for prosentvis endring av ulykkene eller av personskadene når slike tall finnes. For tiltak hvor det ikke foreligger undersøkelser som har tallfestet endringer i ulykkes- eller skadetall, er virkningen omtalt på annen måte.

Mange av tallene for endringer i ulykkestall som legges fram, er usikre. De viktigste kildene til slik usikkerhet er nevnt for hvert tiltak. I kapitlene 3 og 5 av den generelle delen i Trafikksikkerhetshåndboken drøftes det nærmere hvilke kilder til usikkerhet som finnes og hvordan disse bør vurderes.

Virkning på framkommelighet. I tillegg til virkningen på ulykker og skader, har mange trafikksikkerhetstiltak også virkninger for mobilitet og framkommelighet. Med mobilitet menes hvilke reisemuligheter som finnes. Framkommelighet er tiden det tar å komme fra A til B. Framkommeligheten kan bedres blant annet ved å forkorte vegen eller ved å øke farten.

Bedre framkommelighet er et viktig mål for mange tiltak, i tillegg til å bedre trafikksikkerheten. Når man skal vurdere nytte-kostnadsverdien av et tiltak, skal alle positive og negative virkninger av tiltaket tas med. For å gjøre Trafikk­sikkerhetshåndboken brukbar som grunnlag for nytte-kostnadsvurderinger av til­takene, er virkninger av tiltakene på framkommeligheten kort omtalt. Omtalen av disse virkninger er i de fleste tilfeller ikke like detaljert som omtalen av virkninger på ulykkene.

Virkninger på miljøforhold. Miljøproblemer knyttet til vegtrafikk har fått økt oppmerksomhet de siste årene. Særlig gjelder dette forurensningsproblemene. Det vil sannsynligvis bli lagt mer vekt på ulike tiltaks virkninger på miljøforholdene. Slike virkninger omfatter støy og forurensning i vid forstand. Store landskaps­inngrep og endringer i arealbruk må også regnes som viktige miljøvirkninger.

En del trafikksikkerhetstiltak kan ha virkninger for miljøforholdene. Disse virkningene blir omtalt, fordi de bør inngå i en samfunnsmessig vurdering av hvor ønskelige tiltakene er. Omtalen bygger, så langt som mulig, på Miljøhåndboken (Kolbenstvedt, Silborn og Solheim 1996).

Også sosiale miljøforhold kan bli påvirket av trafikksikkerhetstiltak. Eksempel­vis kan kontakten mellom naboer bli påvirket ved at det anlegges en stor veg som danner en barriere mellom dem. Forhold som angår opplevd trygghet i trafikken og arbeidsmiljø for yrkesførere kan også oppfattes som miljøforhold i vid forstand.

Kostnader. For hvert tiltak gis opplysninger om hva tiltaket koster. Opplysning­ene er dels hentet fra offentlige budsjett og regnskap, dels fra forskningsrapporter og dels fra produsenter eller forhandlere av sikkerhetsutstyr. Gode kostnadstall er ikke alltid lette å finne. Offentlige budsjett er stort sett ikke satt opp slik at utgiftene til bestemte trafikksikkerhetstiltak kan leses direkte ut av dem. Som regel kan bare utgiftene til en gruppe av tiltak finnes i offentlige budsjett og regnskap.

Produksjonskostnadene til bildeler som er standardutstyr, f eks bilbelter, er vanligvis heller ikke særlig godt kjent. I stedet oppgis utsalgspriser for slikt utstyr, i den grad det selges av bilutstyrsforretninger. Disse utsalgsprisene kan være betydelig høyere enn produksjonskostnadene, men gir forhåpentligvis likevel et inntrykk av hvilken størrelsesorden kostnadene til utstyret ligger i.

Kostnadstallene som oppgis er som regel gjennomsnittstall for en "enhet" av trafikksikkerhetstiltaket, f eks en kilometer gang- og sykkelveg, en rundkjøring, ett signalregulert kryss, ett bilbelte, ett sett blokkeringsfrie bremser, osv. I tillegg oppgis de totale kostnadene når bruksomfanget for tiltaket er godt nok kjent.

Nytte-kostnadsvurderinger. Såvel virkninger på ulykkene som virkningene på framkommelighet og miljøforhold og kostnadene til å gjennomføre tiltakene varierer mye fra tiltak til tiltak. Tiltakene gir ikke like stor nytte i forhold til kostnadene.

I avsnittet om nytte-kostnadsvurderinger drøftes det hvor godt grunnlaget for slike vurderinger er for de enkelte tiltak. For tiltak hvor virkningene ikke er godt nok dokumentert, kan det ikke gjøres formaliserte nytte-kostnadsvurderinger. For andre tiltak er det i noen grad mulig å gjøre slike vurderinger.

De siste årene er både ulykkeskostnader, tidskostnader og miljøkostnader blitt kraftig revidert i forhold til eldre beregninger. Nytte-kostnadsanalyser utført før ca 1995 er derfor ikke representative for dagens økonomiske verdsetting av trafikk­sikkerhet, framkommelighet og miljøforhold. Resultater av utenlandske nytte-kostnadsanalyser er også vanskelige å overføre til norske forhold. I mange kapitler er det derfor laget regneeksempler som er ment å være representative for nytte og kostnader ved tiltakene slik de brukes i Norge i dag. Nytte-kostnadsanalyser drøftes nærmere i kapittel 6 i den generelle delen av Trafikksikkerhetshåndboken.

Formelt ansvar og saksgang. Dette avsnittet beskriver hvem som tar eller kan ta initiativ til et tiltak, hvilke formelle krav og hvilken saksgang som gjelder ved innføring av tiltaket og hvem som har ansvar for gjennomføring av tiltaket, herunder hvem som bærer utgiftene til et tiltak.

Reglene om formelt ansvar og saksgang kan være innviklede for en del tiltak. Beskrivelsen viser hovedmønsteret og tar ikke alltid med alle detaljer.

til toppen

1.4 Forskningens rolle i trafikksikkerhetspolitikken

Trafikksikkerhetsforskning er et hjelpemiddel til å gjøre trafikksikkerhets­politikken effektiv. Med trafikksikkerhetspolitikken menes her de beslutninger myndighetene tar om hvilke mål man skal sette seg og hvilke tiltak det skal satses på for å bedre trafikksikkerheten. Forskningens rolle som grunnlag for trafikk­sikkerhetspolitikken er blant annet å fortelle hvilke og hvor mange ulykker og skader som kan påvirkes med ulike tiltak, utvikle og formidle kunnskap om hvilke virkninger ulike tiltak har på ulykker og skader i trafikken og gi ideer til å utvikle nye tiltak eller forbedre eksisterende tiltak.

Beslutninger om trafikksikkerhetstiltak kan likevel ikke bygge utelukkende på forskning. Ønskeligheten av å redusere antall trafikkulykker kan ikke forskningen si noe om. Hvis de politiske myndigheter kommer til at trafikksikkerheten er god nok, faller mye av grunnlaget for trafikksikkerhetsforskningen bort.

Et vesentlig premiss for trafikksikkerhetsforskningen er derfor at samfunnet ønsker å redusere trafikkulykkene. Forskningen skal vise hvordan dette best kan gjøres, ved å undersøke virkningene av de tiltak myndighetene vedtar for å redusere ulykkene.

Samtidig må forskerne forsøke å skille mellom fag og politikk (Haight, 1988). Forskere skal produsere kunnskap. Andre har ansvaret for å omsette denne i praksis. Likevel er det også forskningens oppgave å peke på hindringer for at virkningsfulle tiltak blir gjennomført. Det betyr at forskningen må være kritisk og ubundet av interesser som fremmer eller hindrer bestemte tiltak, uavhengig av det man vet om hvordan disse tiltakene virker. Oppdragsforskning kan lett bli for avhengig av oppdragsgivers interesser og derfor ikke fungere kritisk nok (Trinca med flere, 1988). Det å forene forskningens kritiske oppgave med dens rolle som støtte i konkrete beslutningssituasjoner er en vanskelig oppgave.

Vitenskapelig objektivitet kan ikke måles og veies på samme måte som fysiske størrelser. Det finnes ingen absolutte garantier for vitenskapelig objektivitet. I praksis er forskernes kritikk av hverandres arbeider og resultatenes offentlighet en av de viktigste faktorer som fremmer objektiv forskning. Men slike ordninger garanterer ikke objektivitet.

Selv ikke den beste forskning er tilstrekkelig til at samfunnet kan løse trafikk­ulykkesproblemene fullt ut. Kunnskap om hvordan ulike tiltak virker er nød­vendig, men langt fra tilstrekkelig til å løse disse problemene. I tillegg til kunn­skap må det finnes ønsker om å redusere problemene og de nødvendige ressurser til å gjennomføre effektive tiltakene må finnes. Det må også finnes et adminis­trativt apparat som påser at tiltakene gjennomføres etter hensikten.

til toppen